在经济发展过程中，公共支出结构不是一成不变的，而是不断调整和变化的。在一定的时间和空间条件下，一国具体的公共支出结构不是某一个因素决定的，而要受到多种客观因素的影响和制约，如政治因素、经济因素、制度因素等，是诸因素共同作用的结果。归纳起来，影响公共支出结构的因素主要包括：政府职能、经济发展阶段、财政支出规模、制度变迁和国家经济政策等。

　　一、政府职能与公共支出结构

　　政府职能一般包括三个方面：（1）政治职能，主要是运用政治手段（包括专政机关和军事手段），维护统治阶级的统治地位和基本利益，维护本国在国际上的主权和利益；（2）经济职能，主要是通过经济、法律和行政手段，干预经济活动，实现国家宏观政策目标，促进经济发展，为实现统治阶级的统治和促进社会发展创造物质基础；（3）公共职能，主要是管理社会公共事务和发展社会文化、教育、医疗、卫生、环保等事业，以适应社会的政治、经济和文化发展的需要。从长期历史进程来看，随着人类社会的演进和生产力发展水平的提高，政府职能出现了明显的发展变化趋势，其基本特征是：政府的政治职能处于相对稳定的状态，而政府的经济职能、公共职能不断上升。也就是说，从广义上讲，政府的职能作用伴随时代节拍处于扩大化的趋势，这与不同社会历史时期的生产力发展水平及在此基础上形成的一定生产关系存在密不可分的联系。同时，政府职能的扩大，对于加速经济发展，促进人类社会的文明进步，起到了重要作用。众所周知，政府职能的范围不是一成不变的，而是不断变化的，因此，公共支出结构也处于不断调整和变化之中。

　　1.自由竞争时期。这一时期，三大理论体系支撑着市场机制的自发调节作用：（1）供给自动创造需求，因此市场经济不会发生需求不足问题，生产过剩的经济危机不会发生；（2）市场经济通过价格、供求、竞争三大机制的调节作用，会自动趋于充分就业均衡；（3）利息率能够自发调节储蓄和投资达到均衡。在这种背景下，市场机制被认为是万能的，政府的作用受到否定和排斥，政府与市场的关系被完全对立起来，政府职能范围被局限于极端微小的领域。廉价政府决定了财政的职能作用是弱小的、无足轻重的，因此，公共支出的范围和结构非常狭窄。在这一时期，古典政治经济学创始人亚当·斯密在他的《国富沦》中，对自由竞争市场经济条件下的政府职能和公共支出结构作了典型限定，政府职能仅限于以下三项：一是保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；二是保护个人，使其免受其他人的迫害或压迫；三是建设某些公共设施。与政府三项职能相对应的公共支出结构为：国防义务——国防支出，司法行政义务——司法支出，公共设备及土木工程义务——公共土木事业支出。从1870年至第一次世界大战爆发，美国联邦政府支出占GNP的比重平均低于3%；第一次世界大战后至1930年，联邦政府支出仍保持在接近3%的水平上。在1825年资本主义世界爆发第一次经济危机以后的一百多年里，资本主义经济基本上能够依靠市场机制自身的调节保持经济的正常运行。

　　2.1929年大萧条后的全面干预阶段。随着资本主义经济的迅速发展，市场经济充分发达，制度演进产生的内在矛盾也在日渐累积和深化。到1929年经济危机和大萧条爆发时，其严重程度已直接威胁到资本主义市场经济的生存。凯恩斯将资本主义国家普遍存在的经济危机和大量失业定义为一种由有效需求不足而导致的短期非均衡状态，主张政府通过财政政策增加投资需求，使总需求与总供给的均衡达到充分就业的均衡，市场机制得以重新恢复。财政政策实施效果的核心在于消费倾向，其政策传导过程表现为财政政策手段→收入分配变化→社会总需求改变→财政政策目标实现。这一阶段“市场失灵”的范围除了传统内容外，更主要的是新出现的部分，包括市场经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不对称等。这些缺陷的弥补客观上需要政府介入，以效率准则为主导，加强收入再分配和宏观调控，通过政策调控稳定经济运行。公共财政在这一阶段逐渐形成三大职能，即有效配置资源、公平收入分配和稳定宏观经济。财政活动的范围随着政府职能的扩展而迅速扩大，政府支出随之急剧扩张，发达国家的政府支出从 1960年占GDP的28%迅速上升到1994年的 50%.随着对“市场失灵”认识的深化，以及公共产品理论的确立，政府行为与市场活动形成了一体化和相互替代的关系，公共支出广泛进入新的“市场失灵”领域，传统的支出结构随之发生演变。从美国联邦支出的变动情况来看，1945-1975年，国防支出占联邦支出的比重从89.49%下降到26.03%，而健康、医疗、收入保障、社会保障等转移性支出却在不断上涨，其中收入保障从1.23%上升到15.09%，社会保障从0.29%上升到19.46%，整个转移性支出的比重从1.75%上升到42.21%.由此可见，联邦支出应对“市场失灵”的领域发生了根本性变化。

　　公共支出结构的以上变动，尤其是转移性支出在公共支出中地位的上升，是政府运用财政支出实现职能目标的直接表现，也是政府直接实施公平社会收入政策的表现。

　　3.“滞胀”之后的适度调整。凯恩斯之后，新古典综合派的“混合经济”思想居于主流地位，公共财政范围的扩大促成了第二次世界大战后二十多年的繁荣。但是由于财政政策只能通过心理因素的调节解决流通环节的疏导和价值实现问题，并不能解决生产环节资本与劳动的内在矛盾；只能缓解问题、暂时解决问题或使问题以被扭曲的方式出现，而不能真正消除经济危机的周期性出现；并且政府作用的滥用也带来了“政府失效”问题。20世纪60年代中期以后，发达资本主义国家出现的滞胀就是一个例证。随着政府大量干预经济所造成的失灵问题的出现，20世纪80年代以来，政府与市场的关系又进入了新的调整阶段，货币主义、公共选择学派、理性预期学派向新古典主义复归，西方社会出现了国有经济私有化的浪潮。20世纪90年代以后，私有化已突破了原先被认为自然垄断的领域，如电力、电信行业等。在这一背景下，政府支出占GDP的比重普遍有所回落，尤其是在欧洲，美国政府支出的比重也停止了继续攀升的势头，趋于平稳。

　　与此相适应，财政支出结构也发生了一些新的变化。从2000年美国联邦支出来看，随着冷战的结束，国防支出的比重进一步下降到 16.46%；转移性支出总体上呈持续上升趋势，已达到56.73%；但有关收入分配方面的支出比重已逐渐趋于稳定；有关社会保障、医疗等福利性支出比重继续上升；随着债务规模的扩大，净利息支出的比重已上升到12.46%.财政活动范围的逐步趋于稳定，公共支出的效率、公共产品的私人供应受到重视（如福利制度从公共生产转向私人生产），资源的公共使用受到更严格的管理和调整。

　　总之，政府职能范围以及与之相适应的公共支出结构总是不断变化的，一些旧的职能退出去，一些新的职能又加进来，这就是政府职能变化的法则。因此，公共支出范围和结构随政府职能的变化而变化，也就成为一种客观必然结果。

　　具体到我国来看，随着社会主义市场经济的建立与完善，政府和财政的主要职能是弥补市场缺陷，即提供公共产品和服务，以满足社会公共需要。具体来说主要包括：维护政权建设，保卫国家和领土安全，提供公共基础设施，支持文化教育、科技、卫生事业发展，调节收入分配等。但在传统计划体制下，我国财政支出的重点却是竞争性的生产建设领域。因此，适应社会主义市场经济条件下政府职能转变的需要，财政支出结构要作出大幅度调整，在重新界定财政支出范围的前提下，削减经济建设支出和补贴性支出，相应增加基础产业和基础设施建设支出、教育支出、科技支出、卫生保健支出和社会保障支出等。

　　二、经济发展阶段与公共支出结构

　　在经济发展阶段与公共支出结构的关系方面，罗斯托作出了有益的尝试，迈出了积极的一步。他根据现代经济理论，将经济发展划分为五个阶段：传统社会、为起飞创造条件阶段、起飞阶段、成熟阶段、高消费时代。他以生产的动态理论为基础，围绕经济起飞来分析各个发展阶段的基本特征，强调投资率的提高对经济起飞和经济增长的至关重要的作用。他认为，在起飞阶段，有效投资应从占国民收入的5%提高到10%以上；在成熟阶段，国民收入的10%-20%应经常作投资之用。

　　在此基础上，马斯格雷夫走得更远，他对不同发展阶段下各类财政支出的增减变化作了详尽的阐述。他把公共支出划分为军用支出和民用支出两大类，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公共消费支出和转移性支出。在此基础上，他把人类社会经济发展划分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，并认为在不同的经济发展阶段，公共支出结构各异。

　　1.经济发展的早期阶段。在此阶段，由于生产力水平较低，经济基础比较薄弱，生产的环境和条件都比较差，直接影响私人部门生产性投资的效益。同时，基础产业和基础设施的投资往往具有投资大、周期长、收益小、见效慢等特点，私人部门一般不愿投资或没有能力投资，从而造成投资不足，这是该阶段的主要特征。为了缓解投资不足的矛盾，这就需要政府介入，通过增加公共投资支持道路、交通运输、水利、通讯等基础产业和基础设施建设，为生产性投资创造良好的公共环境和条件，以刺激投资，克服可能出现的基础设施“瓶颈”效应，促进经济发展。另外，在这一阶段，由于私人资本积累是有限的，这就使得某些资本品必须实行公共生产和公共提供。因此，在经济发展的早期阶段，基础设施建设和基础产业发展等方面的公共投资支出在总支出中所占的比重较高。

　　2.经济发展的中期阶段。在此阶段，政府已为社会提供了大量便于资本积累的基础设施，公共投资环境和条件有了很大改善，因此，公共投资支出比重开始逐步下降。但是作为经济起飞的基础，在这一时期，公共投资支出仍要保持一定的规模和水平。同时，随着经济的发展，市场经济的缺陷——市场失灵问题日益显露，并成为市场经济进一步发展的障碍。为了解决市场失灵问题，政府逐步介入，加强对经济的干预，从而导致用于弥补市场缺陷等方面的公共支出大幅度增加，如公共产品支出、正外部性补贴支出、社会保障支出和宏观调控性支出，等等。

　　3.经济发展的成熟阶段。在此阶段，随着人均收入的大幅度提高，按照推广的恩格尔法则，衣、食、住等基本需要方面的消费支出在整个消费支出中的份额会随着人均收入的上升而下降，资源可能更多地被用于满足更高层次需要，如教育、卫生、保健、安全、福利、娱乐等。因此，该时期公共事业支出和社会保障支出的比重会提高。此外，伴随经济的增长，将会出现日益复杂的社会经济组织，要求政府提供各种管理服务来协调和处理增长所引起的各种矛盾和问题，如交通警力、控制污染、反托拉斯等问题的增加。这将引起政府各种管理支出的增加，从而导致整个公共消费支出的增长。

　　从我国目前情况来看，按照罗斯托的理论，我国正处于从第二阶段向第三阶段的过渡之中。这不仅是因为我国大多数人的生活水平已达到温饱，正奔向小康；而且因为主导产业已发生转变，第二阶段的主导产业——轻纺产业已急剧下滑，不能扮演主导产业的角色，需要以新的主导产业代替它。第三阶段的主导产业是铁路、公路等公共交通和廉价住房及邮电通信等部门。从目前来看，我国的铁路运输比较落后，平均每人拥有的铁路远远低于世界平均水平，成为制约经济发展的瓶颈；而且，人均住房面积也很低。因此，政府必须加大对铁路、公路、住房、邮电通信等部门的投入力度，使其成为真正的主导产业，保持经济增长的旺盛势头。这就必然引起政府支出中公共投资支出的增加，从而导致公共支出结构的变化。同时，我国目前尚有八千多万贫困人口，他们的生活比较困难，这说明我国第二阶段的任务尚未全部完成。因此，从总体看，我国正在向第三阶段过渡；从局部看，我国还需要补第二阶段的课，帮助贫困地区人民走上富裕之路。这就需要政府相应增加扶贫支出和农业发展支出，帮助贫困人民致富奔小康。

　　三、公共支出规模与公共支出结构

　　公共支出规模与公共支出结构之间有着密切的联系，二者相互作用，相互影响。公共支出总量的大小直接影响着公共支出是否能够满足公共物品和服务的供应需要，从而影响公共支出结构的变化。

　　1.经济发展必然伴随着公共支出规模的提高——“瓦格纳法则”。19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳考察了英国产业革命和当时美、法、德、日等国的工业化状况之后，认为一国工业化经济的发展与本国财政支出之间存在着一种函数关系，即随着现代工业社会的发展，“对社会进步的政治压力”增大以及在工业经营方面因 “社会考虑”而要求增加政府支出，后人称之为“瓦格纳法则”。“瓦格纳法则”可以作如下表述：随着人均国民生产总值（GNP）的提高，财政支出占GNP的比重相应提高。

　　瓦格纳认为，财政支出比率上升趋势最基本的原因是工业化，其传导机制是：工业化→人均收入增加→政府活动扩张→财政支出比率提高。 （1）市场失灵的存在需要政府活动增加。瓦格纳认为，随着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中行为主体之间的关系更加复杂化，这就需要建立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会经济活动。（2）政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动也会随着经济的工业化而不断扩大。这是因为随着工业化经济的发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。 （3）城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。 （4）教育、娱乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大。也就是说，随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，要求政府为此增加支出。

　　2.财政支出总量的扩大必然引起公共支出结构的变化。财政支出规模的提高，使得西方工业化国家公共支出结构发生了新的变化，公共财政突破了传统的支出范围，社会性支出不断增加，比重不断上升。其中，最典型的当属公共事业支出和

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