二、公共支出过程中委托代理关系的特殊性

　　前文已经论述了公共支出过程中存在的委托代理关系，并简单地指出了各种关系中需要重点解决的问题以及各自的特殊点，但有些特殊点是各层关系中共有的，笔者就在这里独立出来论述，主要涉及到两个方面：多重委托人和多重任务代理人；长期契约与短期契约。

　　1 多重委托人和多重任务代理人

　　威尔逊（Wilson，1989）曾经指出在政府机构代理关系中的两个关键特征：“（1）政府机构一般有几个方面的努力（投入）和结果（产出），其中任何一个方面都是不可完全观察和证实的。（2）每一个代理人都要应付几个委托人，这些委托人同时试图影响代理人的决定———这些委托人包括政府的行政部门和立法部门、法院、利益集团、媒体等等。威尔逊认为，作为结果，委托人给代理人强加了一系列约束，而不是提供处理经济代理人问题时常常被建议的有力的激励机制。根据威尔逊的说法，其结果是代理人能阻止事情的发生但很难做出任何积极的事情[8]”。迪克西特（Avinashk Dixit）认为威尔逊的论证是不规范的，但非常有趣，能够引起别人用多重任务和共同代理的现代理论对它进行规范的分析。

　　威尔逊提到的第一个特征就是代理人有多重任务，确实在公共支出过程中也存在着代理人的各种任务现象，比如财政部门不仅仅要对财政资金的利用效率承担责任，还必须承担收入再分配实现公平目标的任务和促进宏观经济稳定增长的任务，而效率与公平又有可能是相互冲突的。Holmstrom和Milgrom在1991年曾经提出过多重任务代理模型。代理人必须履行多重任务，但完成这些任务优先次序很可能与委托人所希望的不同，因为委托人与代理人各自的效用函数不同，所以委托人必须制定出相应的激励机制，以改变代理人的优先次序。而Holmstrom和Milgrom在这个模型得出的结论有二：其一，如果某一代理事项的结果是较难观测到的，为了避免代理人过多投入到易观测结果的代理事项中去，委托人就必须对易观测结果的代理事项实行低激励机制。其二，如果有一些代理事项对于代理人而言是非常重要的，而且可以实行“要么全有，要么一无所有”的方式加以控制的化，委托人应该禁止这些代理事项，而不是去高激励委托人自己所希望的事项。从这两个结论可以看出，对于多任务的代理人只能实行低激励机制。拉丰和梯若尔（Laffont和Tirole，1993，1994）进一步发展了这个理论，他们认为如果代理人的努力结果要过一段时间才能显示的话，为了避免代理人在保证质量方面的努力，当期的激励机制也必须是低的。

　　Wilson提到的第二个结论就是政府机构有多重委托人，用通俗的话讲，有多个影响政府机构的组织和个体。在公共支出中政府机构也难逃这种恶运，例如多个利益集团会对某一公共支出部门的决策施加影响。在多重委托人下，有两种情况：一是委托人之间合作，二是委托人之间不合作。迪克西特认为委托人之间的自然合作是比较困难的。因为不同的委托人之间不享有同样的信息；而且多个委托人可能会发现很难在合作利益的分配上达成一致，尽管合作肯定要优于不合作。迪克西特用模型分析得出结论：n个不合作的委托人的纳什均衡激励机制的激励强度只是由一个真正统一委托人所提供的次优激励机制的激励强度的1/n[8].因为如果其中一个委托人对代理人倾向于他利益的行为提供高激励，换句话讲，代理人对这个委托人有利的事项多投入就多得到这个委托人的奖励，而且这个奖励是高额的；其结果是“委托人A（提供高激励的委托人）的奖励资金经过代理人转让给了委托人B（其他委托人）”。“一旦认识到这一点，委托人A就会不愿意提供如此高额的激励。一个委托人的奖励资金并不是完全通过代理人转给另一个委托人，因此每一个委托人依然愿意给代理人提供一定的激励。这样做的最终结果是两种博弈策略达到纳什均衡。代理人所受到的激励的总强度是相当低的。”[8]所以按照迪克西特的观点，不合作的多委托人代理均衡同样是低激励，而且这种状态并不是最优的。为了解决这个问题，他还指出可以通过宪法限制：“一是限制观测，限制每一个委托人观测到属于其他委托人的产出；二是禁止委托人根据其他委托人的产出情况采取任何行动，即使其他委托人的产出情况是可测的”[8].

　　詹姆斯 麦迪逊（James Madison）在著名的《联邦党人文集》中也谈到多重委托人，其结果与迪克西特的结果是不同的，他指出当几个派别（利益集团）试图影响政府的决策时，没有任何一个利益集团能够支配其他利益集团，其结果是政府对整个社会或全体国民利益的追求。

　　2 长期契约和短期契约

　　委托代理关系究其实质是一种契约关系，公共支出过程中的委托代理关系传统上都是采用长期契约形式。这种长期契约形式存在于公共支出的各个方面，例如雇佣雇员基本上都是终身制的；对官僚机构的拨款虽然是按年度进行的，但官僚机构通过这种方式获得资金似乎已变成永久性了；等等。通过运用长期契约，政府实现了一种稳定，这种稳定不仅可以带来可预测性及安全，而且可以推动政府雇员专业化水平的提高。但另一方面，这种长期契约一般都是不完备的，因为政府管理的一般都是期限较长的服务，因此要签订包括各种偶然事件的完备合同存在很多困难。为了弥补这种不完备性，各国政府通过预算程序来补足行政法规的各项规定（这些行政法规的各项规定就是不完备长期契约的主要内容，它主要是一些基本条款的规定，具体每年的财政资金使用还必须由预算来补充）。尽管有预算程序来补充长期契约的不完备，但还是会存在签约后的机会主义（道德风险），因为长期契约没有引进竞争。所以实行长期契约时，不仅要明确规定给管理机构提供资金拨款程序的全部制度安排，还要求设立一套监管制度。当然也可以通过授予维护“声誉”的官员以威望来防止其“道德风险”行为的产生。

　　而新公共管理学家们认为既便通过上述的几种方法，都不能完全解决长期契约的道德风险问题，因为长期契约缺乏竞争。他们提出政府在公共服务的提供过程中，应该使用短期契约，引进招标/投标机制。但采用这一方法，必须有一个前提：既政府能够选择好的“代理机构”克服逆向选择问题（签约前的机会主义）。而“代理机构”的存在意味着公共治理结构应采用新公共管理学家倡导的分散制治理结构，所以短期契约与公共治理结构的改革是配套的。短期契约的目的是为了推动竞争，但是当公共服务供给过程中的竞争激烈时，就会不可避免地出现不稳定，尤其是服务的提供者。为了弥补其不足，政府也可能会运用长期的承诺。

　　参考文献：

　　[1]　AlbertBreton competitivegovernments：aneconomictheoryofpoliticsandpublicfinance[M] London：CambridgeUniversityPress，1996

　　[2]　盛洪 现代制度经济学———下卷[M] 北京：北京大学出版社，2002：103

　　[3]　江龙 财政监督的理论分析[M] 北京：中国财政经济出版社，2002：33

　　[4]　廖进球 政府行为与公共管理[M] 北京：中国财政经济出版社，2002：162

　　[5]　Y 巴泽尔 产权的经济分析[M] 上海：上海三联书店，上海人民出版社，2003：89

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　　[7]　William A Niskanen，Bureaucracy：ServantorMas ter？InstituteofEconomicAffairs，1973

　　[8]　阿维纳什 K 迪克西特 经济政策的制定：交易成本政治学的视角[M] 北京：中国人民大学出版社，2004：68，73，126

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