[摘　要]党和政府对减轻农民负担采取了许多公共政策，从政策实施过程来看，农民负担的增减交替进行、农民负担增也政府减亦政府、农民负担项目日益合法化、减轻农民负担的政策制订多落实少；从政府措施上看，减轻农民负担为改革开放创造了有利条件，但也有不足之处，主要体现在：措施“单兵突进”、农业税等据实征收不可操作、只给政策基层无法持久执行。减轻农民负担公共政策再决策应该做到：构建城乡统一的公共财政体制、构建财权与事权统一的公共产品供给体制、构建乡村良性发展的制度变迁机制。

　　[关键词]农民负担；公共政策；价值评估；公共财政；制度变迁

　　一、减轻农民负担公共政策的主要内容

　　（一）控制并减少农民税赋

　　1.控制“三乱”

　　控制乱收费、乱罚款和乱摊派的“三乱”是农村改革开放后党和政府的一项重要任务。1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》目的是要控制上级政府和部门的各种“三乱”，这也是最早提出控制农业“三乱”的文献。1990年2月3日，国务院下发《关于切实减轻农民负担的通知》，进一步明确农民合理负担的项目和使用范围，并明确规定农民负担的比例。同年9月16日中共中央国务院联合下发《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，首次概括出农业“三乱”这一名词，并严厉要求自觉防止和抵制“三乱”的滋生和发展。1991年12月7日，国务院通过《农民承担费用和劳务管理条例》，用法规的形式确立了农民应该交的费用，给农民确定和抵制“三乱”提供了法律依据。1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，涉及要农民负担费用的各种摊派、集资、达标活动和行政事业性收费，以及在农村建立各种基金等，不论是哪一级政府或哪一个部门制定的文件或规定，一律先停止执行，然后进行清理。1996年12月中共中央、国务院发文《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。中共中央1998年10月通过的《关于农业和农村工作若干问题的决定》，一再提出制止“三乱”。2000年中央开始在一些省份试行农村税费改革，即并费入税，税外无费，全面禁止一切税外之费。

　　2.稳定正税

　　农业税、农业特产税和屠宰税这三种主要的“正税”，长期以来保持稳定。农业税从1958年以来一直没有变化，1994年从农业税中分离出农业特产税并开始征收。屠宰税也要求据实征收。从各地的政策执行情况来看，正税基本上是稳定的。

　　（二）确定农民应承担的劳务

　　改革开放初期，农民出人出工的现象比较少，90年代前后乡镇对于农民的用工需要增加。在农民的劳务和积累工越来越成为负担的时候，1991年国务院下发《农民承担费用和劳务管理条例》，明确规定农村义务工主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工主要用于农田水利基本建设和植树造林。

　　（三）精简机构和人员

　　精简机构和人员是减轻农民负担的重中之重。为了解决农民负担问题，党中央和国务院从1985年下发的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》开始，就要求“乡的党政干部只许减人不许增人。村干部人数过多的也应精简。”此后，一系列减轻农民负担的文件，无不要求精简机构和人员。这些要求和政策一定程度上对于政府，特别是乡镇基层组织规模的控制起到了一定的作用。然而，精简机构和人员毕竟是一个系统工程，仅仅从减轻农民负担这个角度去精简，现在看来，是无法达到目的的。

　　（四）财政转移支付

　　财政转移支付是中央政府采取的财政措施。中央施行减轻农民负担以来，特别是部分试点施行税费改革以来，中央政财拿出很大一部分资金（2001年是100亿，2002年是200亿）来解决因税费改革，带来农村税费减少而引发的财政缺口问题。

　　（五）限制农村公共产品的供给收费

　　中共中央、国务院从1985年《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就开始要求：“农村社会主义建设需要办的事情很多，但只能量力而行。要办实事，讲实效，绝不能摆花架子，更不能让盲目大办之风再起。”1996年《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中指出：“严禁一切要农民出钱出物出工的达标升级活动。各级政府和部门在农村开展工作，不得违反规定要求集体经济组织和农民出钱出物出工，不得脱离农村实际定统一的标准、下统一的量化指标，不得以检查验收和评比等形式搞变相的达标升级活动。”2000年实行的税费改革更是将农村公共产品的供给范围限制在“一事一议”，每年的公共产品供给收费不得超过15元。

　　二、对减轻农民负担公共政策的价值评估

　　（一）对减轻农民负担公共政策实施过程的评估

　　1.农民负担的增减交替进行

　　农村改革之初，农业生产的收入快速增长，此时的农民负担低于农业收入的增长。1988年至1992年，农民负担在高位上运转，1993年党和政府对农民负担实行严格的比例控制，当年农民负担出现绝对数额的下降。1994年实施分税制改革后，县乡政府的财政压力增大，农民负担开始反弹。1996年底，党中央、国务院作出《关于切实减轻农民负担工作的决定》后，负担又回落。之后，反弹—回落—又反弹，如此反复。农民负担的增长和减轻更替进行，减轻负担的政策在不断地出台、执行。虽然，这些政策对于抑制农民负担的增长起到了一定的作用，但我们从如此频繁地出台政策措施的行为中，看不到解决减轻农民负担的根本。

　　2.农民负担增也政府减亦政府

　　自1985年以来，党和政府就明确指出，造成农民负担增长的主要源头在政府自身，但党中央和国务院却把减轻农民负担的责任交给了各部委和省级政府及其主要领导。农民负担增是上级政府，减亦靠上级政府。在增减的博弈行为中，具有明显的制度性缺陷。党中央和国务院对于当前的农民负担问题，采取的压力重，省、自治区和直辖市对于下面各个层次政府的压力也就加重，农民负担在总量上就会有所减少。而一旦压力场消失了，减少的负担迅速反弹。这些年来，农民负担在中央的三令五申中，不断地冒进，问题日益严重，就说明了这一政策实施中的治理模式出了问题。在这一治理的过程中，利益受损的农民一方处于制度的边缘，农民的权利与政府的权力失衡，增负和减负的这种博弈，完全取决于拥有权力的政府一方。

　　3.农民负担项目日益合法化

　　80年代初开始实行的家庭联产承包责任制，其核心是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，这种分配体制极大地调动了农民的生产积极性，但也保留了与人民公社相对应的统筹制度。这种统筹制度与土地产权不清有着密切的关系。实现家庭联产承包责任制后，农村的集体经济事实上不存在了，而计划体制下的政府万能体制并未在农村根除，因此，与事实并不存在的农村集体经济形式相对应的土地所有制形式，成了农民负担的一个重要的载体。

　　随着城市改革的全面推行，农村分配制度改革被进一步延迟。随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨在减轻农民负担的公共政策，在实施过程中不可避免地对原有分配制度修补和延续。1991年国务院发表的《农民承担费用和劳务的条例》，就是以行政法规的方式将原来的分配制度进一步以法律的方法固定下来。这一行政法规的主旨是保护农民利益。但是，它从另一个侧面将农民本不应该有的、与并不存在的集体经济形式相适应的负担合法化。

　　研究减轻农民负担的政策文件会发现，中央一面清理不合理的项目，一面又得照顾到部门和地方利益，确立和承认一些项目为合法的，是可以向农民征收的。新确立的项目以合法的方式得以存在，当新一轮负担项目上来时，中央又和部门及地方政府进行博弈，新的项目又得以固化为合法的负担。如此累积，农民负担在不断减轻中以合法的方式增加着。

　　4.减轻农民负担的政策制订多落实少

　　1990年至2001年12年间，党中央、国务院及其办公厅就发了14个减轻农民负担的文件，有的甚至以行政法规形式出现。减轻农民负担的政策文件出台的频率之高、所使用词语的严厉程度都是极其少见的。

　　减轻农民负担的公共政策制订多，能全面落实的却很少。其原因有：一是这项公共政策涉及的面太广，难度太大，远远不是某级政府在某一时间内就能完成的；二是政策制订后，缺少监管机制，如何落实政策、谁去落实政策缺少必要的组织机构去监管执行者；三是针对农民利益的政策措施，农民鲜有表达意见的地方，更缺少让农民监督政策落实的程序。

　　（二）对减轻农民负担公共政策主要措施的评估

　　1.减轻农民负担公共政策措施的积极成果

　　党中央和国务院自1985年以来，不断强调减轻农民负担的重要性，在一定程度上减缓了农民负担的增长速度。每一个减轻农民负担的中央文件都是农民反对负担增加的重要武器，正是由于党中央和国务院站在最广大的农民群众的利益上思考问题，因此，减轻农民负担的政策，农民最能支持。这一立足点，充分体现了国家利益和农民利益的一致性。地方政府在执行了党中央和国务院的减负政策之后，也能得到农民的支持和理解。因此可以说，党中央和国务院在过去的近二十年中，减轻农民负担的公共政策是卓有成效的，改革开放的二十几年，正是在这种稳定中走过来的。离开了农村的稳定，我们不可能取得改革开放的现有成果。农民从党中央和国务院推行的公共政策中看到了中央的决心，从而对于负担的减轻也具有了信心，农村和农业在农民的支持下得到了一定的发展。

　　2.减轻农民负担公共政策措施的不足之处

　　（1）减轻农民负担公共政策措施“单兵突进”。一是制订的政策内容单一。只顾眼前的负担，不顾与负担相关问题的解决。减轻农民负担是一个复杂的系统工程，仅靠一两项公共政策是无法实现的。1985年以来，采取的减负政策多是应急式的，缺少全盘治本式的改革措施。二是减轻农民负担仅停留在显性负担上，对于隐性负担采取的政策措施少。“挖农补工”政策是在特定历史时期实行的，继续实施对于国家的发展不利。加入WTO后，我国的农产品价格已超过了发达国家，农业廉价劳动力的优势已不存在。如果继续采取“挖农补工”政策，损害的不再是农民的利益，而是国家的整体利益。所以说，仅在表面对显性的农民负担采取“单兵突进”措施，只能救一时，并不能使农业良性发展，显性负担和隐性负担同时减轻才能深入到根子上去。三是精简乡镇机构和人员的手段单一。乡镇机构和人员要精简绝非如中央机构精简那么容易，中央机构有着大量的下级可以分散人员，也有着巨额的财政支撑，因此，即使改革的成本很高，也能在一定时期内减下来。但是乡镇是最基层的组织，高等级阶层人口的增长及其就业的压力，直接导致乡村财政危机，加速“三农”问题的恶化。如此复杂的社会问题，仅靠减轻负担政策中的一而再地强调，一而再地斥责下级政府的执行不力，是肯定不行的。

　　（2）农业特产税、屠宰税据实征收不可操作。农业特产税和屠宰税要求据实征收，不得向农民下达指标，不得按人、按田亩平摊，这几乎是不可能的。即使一定要据实征收，那么征收的成本也是惊人的。这是因为我国农民生产的分散性，乡镇税务机关几乎不可能得到农民生产农业特产的产量和质量等方面的准确数据。许多地方政府在财政压力下，为了增加财政收入，将这两税以指标的方式下发，因此，大多数地区，特别是农产区，对于这两税在上面的征收压力下，只能平摊到田亩和人头上。这使得中央减轻农民负担的政策无法落到实处。

　　（3）只给政策的减负措施在基层无法持久执行。我国政府在采取减负政策时，时常采取只给政策不给资金支持的措施，中央下发文件（乃至行政法规），地方必须执行，执行中央政策所带来的成本往往由地方政府支付。在经济比较发达的地区，地方政府财力相对雄厚，还可支撑。大多数地区，主要是中西部地区，特别是粮食主产区，地方财政主要依赖农业税费，1994年分税制改革后，地方财政捉襟见肘，减轻农民负担本质上就是减少地方财政的可用资金，再加上要求地方财政支付减负的成本，地方一千个不愿意。虽然中央能在一定时间内采取强制手段，但要使减负措施保持长久，几乎是不可能的。

　　三、对减轻农民负担公共政策的建议

　　（一）构建城乡统一的公共财政体制

　　1.国家集权型财政体制带来的农民负担问题

　　农民负担过重根源于我国不合理的国家集权型财政体制。集权型财政体制是以城市为中心的体制，采取工商业（城市）中心，工商业剥夺农业、国有（营）工商业剥夺私营工商业的方式来集中中央的财力。国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上是国家权力配置资源的过程。家庭联产承包责任制最大限度地解放了农民生产剩余产品的积极性，但经过几年的工商业的汲取，特别是1984年之后，城市改革发展需要汲取农村的资源，农民负担问题在1985年之后就凸现出来了。随着改革开放和经济的发展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的发展，私人市场（经济）也逐步发展起来。这样就形成了以城市为中心的国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源（包括人力资源———农民工），作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的“抽血”，农民的生存空间和生活机会越来越窄。1994年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也就进一步增强了城市（工商业）汲取农业的能力，权力资源为城市改革所运用达到了极限，农业资源的被抽取，也就达到了极限。同时，这一改革还给地方财政，特别是乡镇财政带来了空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强制减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。

　　2.城乡统一的公共财政体制的建立

　　公共财政

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