2.财政货币政策面临的新“三乱”困惑。值得注意的是，国民经济“两难”的背后，还存在着财政秩序、信用秩序和企业商业关系混乱的新“三乱”问题。

　　财政秩序混乱方面表现为：（1）基本财务制度不健全， 企事业单位，基层财政部门自己采用造假帐的方式，将预算内资金转移到预算外，将制度内资金转移到制度外，逃避监管；（2）多头开户现象严重， 给审计和监管工作带来许多困难；（3）有关制度不够严格规范， 各级政府自行随意减免税、 擅自征收各种费用和基金的情况普遍存在：（4）分税制与分灶吃饭并存，省以下分税制尚未真正建立，中央至乡五级财政制度不够健全；（5）财政退库管理不严格， 加大了财政补贴和财政支出。同时，与中央财政收入占GDP比重不断下降成对比的是， 各级政府掌握的预算外资金不断增加，加上预算体制外资金，已超出预算内收入，且游离于预算管理和财政部门之外，长期失控。其结果是基层企业因摊派过重叫苦不迭，中央财政却因缺少财力而难以实现调控任务。

　　信用秩序混乱方面表现为：（1 ）财政资金信用化和信用资金财政化。财政信用在提高资金使用效益、促进经济发展方面起到了一定的积极作用，但某些财政机构在核准的财政周转金范围之外发放贷款，或提供信用担保，扩大了信贷规模和范围，干扰了中央银行货币政策的执行，且在资金筹集、使用、回收方面随意性较大，各种违规行为屡有发生。“八五”期间，银行信用资金财政化趋势愈发严重，信贷资金的财政性长期占用，不仅给国有银行的正常运营带来了困难，而且抑制了金融领域市场化进程。（2）债款归还秩序得不到遵守， 企业赖帐现象比较严重，更有甚者，向银行贷款之初便没有还款打算，由此以往，货币政策赖以正常发挥作用的基础将不复存在。（3）银行自身不到位， 不惜成本盲目设机构网点；建筑装修费用庞大；不讲效益乱放贷款、违背国家利率政策擅自高息吸储，或超出自己经营能力从事本业以外的经营活动等。（4）乱拆借问题仍在一定范围和程度上存在。

　　企业商业关系混乱主要体现在，受负债率过高和经济恶化以及商业秩序混乱影响，1993年紧缩银根、治理乱集资、乱拆借以后，企业相互拖欠问题再度突出。据估算，至1995年底企业间相互拖欠已达到8000亿元以上，以至不少行业不得不采取贷款不到不发货，或者不偿还旧债不供货的方式进行商业交易，构成了商业现代化交易的客观退化。

　　3.在我国经济体制转轨的现阶段，财政政策和货币政策还存在着若干配合“空档”、“配合失当甚至相互掣肘的问题，主在表现为：

　　（1）财政货币政策调控分工不明确，造成某些政策“空档”。 通常情况下，财政对于结构调整较为有效，货币政策更适于总量调控；财政政策调控力度大，刚性较强，货币政策可以经常微调；财政政策时效明显，而货币政策具有一定的时滞性。但现实运行中各自职能未得到应有的理顺。首先，财政逐步退出生产性领域，占国民收入比重逐年下降，若任其发展，财政对宏观经济调控能力越来越弱。其次，因宏观调控过于依赖银行，并逐步代行财政职能，致使银行不良资产激增，从而加剧了银行的经营风险。最后，银行同时承担了总量与结构调控的双重任务，但由于银行经营的较强商业性，不具有结构调整的内在动力机制，因而产业结构调整缓慢。

　　（2）财政货币政策之间缺乏固定配合程序， 致使二者配合不规范。往往当两大政策的制定和执行需要对方的配合时才向对方提出要求，而对方配合与否则取决于对自己是否有利。这样，唯有对对方都有利时，配合才能发生，许多对国民经济整体有利但影响局部利益的政策难以得到对方的配合；并且由于二者之间缺乏固定和配合程序，执行两大政策的业务部门不仅在具体工作上难于合作，还时常产生矛盾和摩擦。

　　（3 ）财政货币政策在经济运行和体制改革的某些重大问题上配合不够。例如在公债发行，在投资领域，在利用外资等方面，均存在着二者配合不当的问题，制约着财政货币政策对宏观经济的调控作用。

　　三、财政货币政策协调配合的战略构想

　　当前，财政政策与货币政策的协调配合就是要遵循社会主义市场经济体制的内在要求，健全财政政策与货币政策的协调机制，在提高财政、银行调控能力的基础上，重点解决国民经济结构的协调问题，在结构协调基础上实现社会供需总量的平衡，确保国民经济均衡、协调发展；按照“两个转变”的要求，搞好大中型国有企业和经济结构的调整，从加大对国有企业资金流入力度、推动企业集团化改革、督促企业加强内部经营管理，使国有企业逐步走出困境，具备参与国内市场和国际市场竞争的资金实力和经营规模，充分发挥国有经济在国民经济中的主体作用；同时要防范和规避金融风险，确保人民币的币值稳定。这是一个宏伟的战略目标，而实现这一战略目标的政策取向应该是：1.提高财政调控经济结构的能力。为此，要进一步规范收入分配秩序，建立健全税收征管机制，归并预算外资金，减少财政收入的流失、提高财政收入占GDP的比重，在“九五”期间，力争实现财政收入占GDP的比重每年提高一个百分点的目标，到2010年达到25％左右，从而提高财政调控国民经济结构的能力，使国家财政真正挑起调控国民经济结构的大梁。

　　2.健全银行债务清偿机制和风险抵押机制，确保银行与企业债权债务的良性循环：改善储蓄服务，提高银行的吸储能力，才能为货币政策调控和国民经济发展提供更多的资金。

　　3.健全政策性投融资体系，加大对国有企业的资金注入力度，以此作为财政政策和货币政策协调解决国有企业困难的突破口。要构建由财政、中央银行和政策性银行共同参与的强大的政策性投融资体系，加大对国有企业资金流入力度。其资金来源，一是财政部和人民银行总行通过财政贴息诱导、发行金融债券、控制固定资产投资方向，从现有的固定资产投资规模28000亿元中动员20％的资金，每年可达到5000 —6000亿元，作为政策性投融资的资金来源。二是将邮政储蓄全部纳入政策性投融资来源，每年可达1500亿元。三是将现在中国人民保险公司和下属的各大保险公司保险收入的结余额中，每年拿出50％纳入政府政策性投融资；比照1995年国内外保险业务净收入507亿元计算， 每年可以拿出250亿元纳入政策性投融资。四是扩大国债发行，除偿还到期债务外， 其余额应全部纳入政策性投融资体系。鉴于目前国家财政债务依存度高达30％的现状，扩大中短期国债发行，势必加重国家财政的偿债负担，可以考虑为专门建立政策性投融资体系，发行特种国债。 期限为10 —20年，既不会加重今后几年的财政偿债负担，又能为政策性投融资提供一笔数额大而且使用期间长的资金来源。五是将目前养老、失业、医疗、工伤等社会保险结余资金，除留有部分用于日前开支外，应全部纳入政策性投融资体系。 通过上述途径可为政策性投融资体系的建立聚集1万亿元资金，经过2—3年，可将资金规模扩大到2—3万亿元。国家对此应成立专门的政策性投融资机构加以管理，并主要用于支持国有行业集团、股份制集团母公司按照国家产业政策的行业改造规划、技术政策，有计划、有步骤地进行行业改造，与产业结构的调整开放，产品结构的更新换你结合起来，这样才能从根本上增强企业活力，壮大和发展国有经济。

　　4.财政政策和货币政策应协调支持国有企业运用集团制、公司制、股份制，加快现代企业制度改革，推动企业组织结构调整和集约经营，振兴国有企业。财政、银行要从资金和政策上支持国有企业通过资产重组和兼并、联合等途径组建产业关联度紧密的国有独资有限公司，改变目前国有企业规模分散、“小而全”和“大而全”造成的企业竞争实力薄弱现象，形成“兵团式”国有垄断集团，作为控制国民经济命脉的母公司，使之成为经济运行的主体。再以母公司为主体，吸收其他经济成份参股，形成股份制集团公司，以此作为国民经济的产业中坚和市场骨干，进而主导和带动整个国民经济和发展。此外，还要建立健全主办银行，理顺银企关系，即银行通过贷款、人事参与、财政监督等多种渠道，在企业内部建立起监控机制，对降低企业筹资成本、减少金融市场的不正当竞争都有着十分重要的意义。

　　5.综合运用多种财政货币政策协调手段，建立起财政政策和货币政策对宏观经济的三大调控机制：总量调控机制、结构调整机制和企业微观调控机制，其中结构调控机制是三大机制建立的重点。

　　首先，结构调控机制的建立是治理当前国民经济“小而全，大而全”和盲目重复建设等旧体制顽症的迫切要求。在调控产业结构时，需要对新增投资进行调整，要坚决控制新开工项目特别是重复建设项目，大规模推动存量资产重组，并通过科学合理的存量资产的流动和重组，推动产业结构、产品结构和企业组织结构的成功调整。财政、银行在促进存量资产重组的过程中，要充分注意发挥国债和政策性投融资在调整经济结构特别是产业结构方面的独特作用，尤其要注重在工业化迅速推动阶段产业结构的不断升级，使产业结构的调整不断成为经济发展的动力。

　　其次，总量平衡机制的建立，关键在于实行松紧适度的财政货币政策。松紧适度，就是指该松的时候而不能紧，该紧的时候就要紧而不能松；无论是松还紧，都要有个界限，松的时候不是放任自流，无限扩张，紧的时候也并非将一切正常合理的分配行为卡住，或者是把一切正常合理的开支都“紧死”。一切都要依据客观事务的发展态势而审时度事，因地制宜、因时制宜，而不是固定不变的。实行松紧适度的财政货币政策是关系到保持经济稳定、抑制通货膨胀、消除各种隐患的大政方针，也是实现“两个转变”，进一步推进经济结构调整所必须的条件。

　　再次，企业微观调控机制的建立就是为企业创造一个宽松的公平竞争的市场环境。财政银行按照优胜劣汰的竞争规则建立资金供应机制，规范国家与企业的收入分配机制，支持企业间的兼并和联合，支持以支柱产业为龙头、以骨干企业为核心、跨地区跨部门的大型企业集团的建立，通过资金供应倾斜，促进要素资源的优化配置。在收入分配体制上，完善现行的流转税和企业所得税办法，统一内外资企业所得税、清理减免税，杜绝税外收费，使企业在统一税法约束的前提下，能有更多的财务用于企业的技术改造和生产发展；加强财政、银行对企业的财务监督和法律监督，确保企业间竞争的公平性和规范。

　　6.加强财政政策与货币政策协调手段建设，突出两大政策协调重点。财政政策与货币政策协调是通过协调手段的调节实现的。其重点调控手段有：（1）国债与公开市场业务的协调配合。 目前国债成为国家财政收入的重要来源，也成为国家财政用于建设性支出和调整产业结构的主要财力来源。要把国债变成财政政策和货币政策的协调手段，使之成为既调节产业结构，又调节货币流量，寓发展、稳定于一体的经济杠杆，国债改革还需把握两个方面：一是发行短期国债，期限在3个月、 半年、9个月和一年不等，不定期常年发行， 中央银行可以通过公开市场业务，吞吐国债，稳定基础货币，调节社会供需总量平衡，实现稳定。二是改变国债的使用方向，提高国债的利用效率。即国债不能用于消费性财政支出，应主要用于生产建设性支出，特别是用于支持国有经济的发展，确保国债走上“有投入也有产出”的良性循环机制，不致酿成沉重的偿债负担。（2）政策性投融资与财政贴息的协调配合。 由于政策性投融资主要用于风险大、投资回报率低的基础产业和农业、进出口贸易等产业，在保本微利的原则下运行仍要满足政策性金融机构的管理开支和人员经费以及适当的扩大投融资规模的需要，保证一定利润。因此，在发展政策性投融资业务过程中，必须有相应的财政贴息措施与之匹配，借以保证政策性投融资事业的健康发展。（3 ）加强财政政策和货币政策其它手段的协调，如税收和利率的协调，财政收支和信贷收支的综合平衡等等。

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