在这种配置理念的支撑下，建立社会保障转移支付制度势在必行。有学者建议，在社会保险基金分散管理，也没有开征社会保障税的条件下，仅能就社会保险补助部分建立社会保障转移支付制度，而社会保险经常开支由于分散管理无法建立相应的转移支付制度。一旦开征社会保障税，将社会保障收入纳入预算管理，可以建立既有地方政府对中央政府的社会保障资金援助制度，又有中央政府对地方政府的社会保障资金补助的完整的社会保障转移支付制度。社会保障转移支付制度的建立除要考虑地区社会经济发展、人口、地理等一般因素外，还必须考虑各地离退休人数占全体职工人数的比重、失业率、医疗支出水平等特殊因素，按“因素法”确定社会保障转移支付水平。[24]

　　三、完善我国社会保障财政制度的若干法律对策

　　（一）完善社会保障预算制度

　　虽然目前我国各项社会保障资金都纳入了国家预算，但其安排的社会保障支出分散在行政费和各项事业费的有关科目中，并未实行专门的预算管理，如社会救济、社会福利和优抚安置等方面的预算资金以及行政事业单位离、退休经费仍与政府经常性支出混在一起，仅行政事业单位离退休人员经费开支一项就分散在270多个预算科目中核算[25]，养老保险基金、失业保险基金仅仅是列收列支而已，致使社会保障基金收支总量不清，难以进行严格的预算管理和监督，特别是难以使公民了解政府在社会保障事业发展上作出的努力。

　　随着社会保障制度的深化和社会保险基金规模的日益扩大，将数额巨大的基金留在政府预算之外，由其他部门掌握和投资，实质是形成第二财政，大大分散财政能够集中统一使用的财力。我们仅仅认识到这点，从而将各项社会保障资金纳入国家预算，这是远远不够的。社会保障事业的持续和均衡发展，需要长期保持社会保障资金的收支平衡。为此，应当建立统一和完备的社会保障预算制度。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要“改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算”。1995年国务院发布的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步规定，各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。国务院国发（1996）29号文件《关于加强预算外资金管理的决定》明确规定，“社会保障基金在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，加强财政、审计监督。”

　　1、社会保障预算的原则

　　（1）全面预算、统一预算原则。社会保障预算作为独立和并列于政府公共预算、国有资产经营预算的一种预算，应当将以往分散和混合在众多财政收支科目中具有社会保障性质的各种收支项目集中起来，构成一套独立的收支体系，使其涵盖各种社会保障项目，将社会保障的各种基本形式和补充形式，将社会保障基金的各种来源和用途、各种统筹帐户和个人帐户，都纳入预算范围。无论何种社会保障项目的预算，其运行规则和管理规则都应当统一。为此，有必要制定《社会保障预算条例》，就社会保障预算的原则、范围、构成、编制和实施等基本问题作出统一规定。

　　（2）水平适度、量力而行原则。社会保障预算追求收支平衡，有以支定收和以收定支两种基本方式。为了确保社会保障达到一定水平，就应当根据预定的社会保障水平确定预算期内的社会保障支出总量；再根据预定的社会保障支出总量，确定预算期内的社会保障收入总量，使其能够满足社会保障支出并略有结余。为了将社会保障水平控制在不超越经济承受能力的限度内，就应当根据预算期内的经济发展水平确定预算期内能够承受的社会保障收入总量；再根据预定的社会保障收入总量，在做到略有结余的前提下安排社会保障支出。在我国现阶段，一方面，由于历史欠帐太多，社会保障水平较低且入不敷出，在预算中就应当适度提高社会保障水平，并为此而增加社会保障收入总量；另一方面，由于经济发展的总体水平不高，为保持和增加经济发展的后劲，特别是要接受西方国家社会保障水平过高而影响经济发展的教训，应当将社会保障水平限定在经济承受能力的幅度内，尽可能减少社会保障赤字，量力而行地安排社会保障支出。

　　（3）绝对分项预算、相对分级预算原则。绝对分项预算，是指社会保障基金按照不同社会保障项目分别建立绝对独立的预算，即不同社会保障项目的基金各有特定收入来源和支出项目，不同项目基金的收入不能混淆和替代，不同项目基金的支出不能串换和挪用。社会保障由两大部分构成，一部分是社会福利、社会救济和社会优抚，另一部分则是社会保险。从社会福利、社会救济和社会优抚来看，它们由于没有对应的固定收入来源，只能依靠财政一般性收入来解决，所以它们主要的财力来源是由政府经常性预算收入安排的。社会保险则由于主要采取缴税（费）的方式筹集社会保险基金，似乎不必与政府预算发生关系，可以自成体系、自收自支、自我循环周转，仅靠自身的基金预算就可以解决问题。但市场经济中的风险和不确定性，使得社会保险基金容易入不敷出。从这个意义上讲，某时期社会保险基金收不抵支应是常态。鉴于社会保险不是商业保险，它本身不具有保本营利的要求，但又必须通过保障所有社会成员的基本生活条件，以实现社会公平。所以，应当区别不同社会保障项目的收支平衡需要，分项确定财政支持。

　　相对分级预算，是指社会保障基金实行中央级和县级以上各级地方分级预算，下级预算只是相对独立于上级预算，亦即下级预算包括于上级预算之中，形成全国统一的社会保障预算体系。分级预算的编制有一个从无到有、从初级到高级的发展过程。考虑到目前社会保障地、市级统筹的现状，现实的做法是从地、市级财政开始编制社会保障预算，并要求在地、市级财政编制社会保障预算的基础上，进行逐级汇总，直到编制整个国家的社会保障预算。在分级预算中，应当考虑到上级社会保障财政对下级社会保障财政的连带责任。

　　2、社会保障预算的实施进程和管理范围

　　一个国家的社会保障水平（覆盖面和保障程度），主要取决于该国的GNP水平和所得税率的高低。我国是一个人均GNP水平很低、各地区发展水平差距很大的国家，因此，当前应当将建立和健全社会救济制度放在优先的地位，而在今后三五年内，应当将“两个确保”（国有企业下岗人员基本生活保障、企业离退休人员养老金发放）作为最优先的重点。

　　在目前社会保障基金和社会保障经费支出的资金来源、运营管理形式、管理办法不尽一致，又涉及许多部门的情况下，可循序渐进。可考虑分两步进行：第一步编制由社会保险基金预算和政府公共预算中的社会保障经费支出预算两个“板块”组成的具有过渡性的社会保障预算。大体考虑：一是编制社会保障基金预算，具体内容包括：（1）企业职工养老保险基金收支及结余；（2）失业保险基金收支及结余；（3）医疗保险基金收支及结余；（4）工伤保险基金收支及结余；（5）职工生育保险基金收支及结余；（6）住房公积金收支及结余；（7）残疾人就业保障金收支及结余；（8）社会福利基金收支及结余；等等。二是编制一般性财政收入安排的社会保障经费支出预算，具体内容包括：（1）卫生经费支出，含卫生事业费、中医事业费、公费医疗经费、计划生育补助；（2）优抚救济支出，含抚恤事业费、军队离退休人员安置费、社会福利救济事业费、自然灾害救济事业费、特大自然灾害救济补助费、特大自然灾害后恢复重建补助费、其他民政事业费；（3）行政事业单位离退休经费；（4）其他社会保障性支出，包括城镇青年就业补助费、住房改革支出、全国扶贫支出、教育补助费、住房改革支出、国家扶贫支出、教育补助经费（指人民助学金、职业教育补助费、特殊教育补助费）、价格补贴；等等。

　　第二步，将社会保险预算和社会优抚、社会救济和社会福利等预算结合起来，加总在一起，统一安排支出，再将具有社会保障性质的政府收支及其投资预算运营活动全部纳扩社会保障预算范围，形成一个统一的、由财政部门集中管理的社会保障预算。从长远来看，由于我国社会保障实行社会统筹与个人帐户相结合的办法，因此，作为反映社会保障收支全面情况的预算收支表不仅包括社会统筹部分，而且涵盖个人帐户部分。

　　3、社会保障预算管理中各主体的职责

　　各级财政部门在社会保障预算制定过程中对编制社会保障预算，负有全面责任。每年年初，由各级财政部门根据基金行政主体所报的社会保险收支计划对本年度保险基金收支编制专项预算，将编制完成的社会保障财政预算，连同公共预算和国有资产预算一起提交本级人民代表大会讨论和审批。财政部门还必须肩负对社会保险基金的审计稽核职责：一是负责对本级和下级管理机构的各项经济活动进行监督；二是对工作对象即用人单位及职工退休人员的缴费、领取情况进行稽核。[26]

　　人民代表大会负责审批社会保障预算。其审查要点为：（1）社会保险资金当年收入和支出的配比状况，当年收入能否满足当年支出的需要；（2）整个社会保障预算收支平衡状况，各科目之间资金的流动情况；（3）公共预算对社会保障预算资金的拨款情况；（4）国有资产经营预算对社会保障预算的资金划拨情况；（5）社会保障预算中社会统筹与个人帐户的衔接情况；（6）社会保障资金积累和保值增值情况；（7）其他在当年发生的特殊情况。

　　劳动和社会保障行政部门、民政部门对本部门范围及其主管的社会保障项目的预算编制负有直接责任。主要职责包括：（1）预计本部门范围内社会保障支出情况，向同级财政提出本部门社会保障预算支出建议数；（2）执行经立法机构审查批准的社会保障预算，根据社会保障法规的有关规定和标准发放社会保障资金；（3）指导下属预算单位的社会保障预算编制和执行，做好日常管理工作。

　　社会保险基金管理部门（或称社会保险基金公司）作为预算编制和执行的单位，其具体职责为：（1）预测本基金在下一年度的投资收益情况和相应的成本和净盈利水平；（2）向财政部门提出下年度基金运作收益建议数；（3）做好基金投资组合和日常监督和管理工作。

　　（二）完善社会保障筹资制度

　　目前我国社会保障的筹资方式主要是征缴社会保险费，1999年初颁布《社会保险费征缴暂行条例》以来加大了征缴力度。此外，为扶持社会保障事业的发展，1999年10月，我国开始征收居民储蓄利息税，主要用弥补社会保障资金缺口；2000年1月财政部、国家税务总局还规定，住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金存入银行个人账户所得的利息收入免征个人所得税。尽管如此，仍未解决社会保障资金严重短缺的问题。

　　由财政负担社会保障资金的不足部分是当今市场经济国家的普遍作法。特别是我国社会保障制度尚处于启动阶段，财政对社会保障事业的投入，是建立与完善社会保障制度的关键。鉴于当前国家财力有限，原国家劳动部在总结各地改革实践经验和借鉴国外社会保障经验的基础上，曾于1994年制订《社会保险制度改革的总体思路》，提出“结合产权制度改革，从国有企业资产或其红利中划拨一部分资金，用于弥补国有企业职工社会保险基金的不足”。它强调用国有资产的收益偿付保险费用；而在国有资产未取得收益前，先运用债权的形式支付给受保障的社会成员，实行社会保障债权化。

　　我们认为，政府掌握国有资有的目的是为了增进全体国民的利益，而社会保障正是国民的最大利益所在，也是只有政府才能管理的领域。将部分国有资产充入社会保障基金从理论上是可行的。但社会保障国有资产筹资应从大概念的“国有资产”中整体切块，即从政府财政收入中拨转，使财政在不增加过多负担的情况下，更多投入资金保障社会成员的基本生活。[27]可采取的主要措施有：（1）减少财政对部分亏损企业的补贴，并将这部分资金用于社会保障，作为筹集社会保障资金的重要渠道。对于实际上已破产的企业，财政停止或减少对其补贴，让其破产，将所减少财政补贴的部分用作社会保障基金，由社会保障机构对破产企业的职工负责。据测算，如果将目前国家财政对亏损企业近600亿元的财政补贴减少5%，则能得到近30亿元的社会保障资金。这不仅有利于减轻财政负担，而且也可为社会保障事业注入资金。（2）将国有资产存量的变现（包括国有闲置资产的出售和拍卖以及国有资产股权的出售和转让）收入部分转化为社会保障资金。由于国有资产中包含了劳动者的必要劳动积累，将部分国有存量资产转化为社会保障资金，是对劳动者过去劳动的补偿，符合投入与收益相一致的公平原则。并且，这种方案不会增加国家额外负担，还将增强社会保障资金的承受力。（3）从国债收入中拿出一部分转作社会保障资金。主要是基于，如果对职工发行认可债券，意味着国家对他们以前的贡献认帐，当他们年老退休时可通过认可债券的兑现获得回报；此外，社会保障资金结余主要用于购买国债。因此，当社会保障资金入不敷出时，可考虑这部分国债资金的补充作用。（4）设置社会保险税、农村公益税、遗产税、赠与税、奢侈消费税等税种，并法定其收入全部或大部分用于社会保障支出。（5）对社会公益

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