为了将社会保障筹资纳入法律轨道，建议对运用国有资产解决企业职工劳保福利待遇欠帐的政策[28]进行清理，并在此基础上制定《社会保障基金筹集法》或《社会保障基金筹集条例》，建立以筹集社会保障基金为目的的新型财政制度，对筹资目的、变现对象、变现方式、变现资金的分配和使用等作出明确规定，使社会保障筹资有法可依。

　　社会保障体系的组成项目性质各异，其资金来源和筹资形式亦有所区别。其中，社会保险具有权利与义务基本对等的属性，是政府、企业和个人的共同责任，且要求有固定和常量的资金来源，应当以企业和个人缴纳为主、财政补贴为辅；而社会救助、社会优抚、社会福利具有权利与义务不对等的属性，主要是政府的责任，且难以用固定和常量的资金来源来满足，其所需资金除了以一般性税收项目来解决外，还可采取发行社会保障债券和彩票[29]等灵活性财政收入方式。在这里仅就社会保险税的制度设计试作论述。

　　社会保险税是为解决社会保险财源问题而专门设立的一种税。建立社会保险税制度，是规范社会保障基金筹措方式的根本出路，也是国际通行的做法。据《世界政府财政年鉴（1990年）》记载的118个国家资料，实行社会保险税制度的有80个国家，其覆盖面占发达国家的68%，其中德、法、澳大利亚、瑞士、荷兰、瑞典等国的社会保险税已成为这些国家的第一税种，如德国社会保障税收入占中央财政收入45.3%，法国社会保障税收入占中央财政收入45.67%，澳大利亚社会保障税收入占中央财政收入47.33%.美国的社会保险税征收始于1935年，开始征收时范围小，税率低。第二次世界大战后，随着国家经济实力的增强和社会保险事业的发展，社会保险税占联邦收入的比重直线上升，目前为38%，仅次于个人所得税（占45%），居各税的第二位[30].我国台湾地区《劳动保障法案》（1985年）也规定，对劳动者的薪给征收国家社会保障税，税率为薪给的6%—8%，其中80%由雇主支付，20%由雇员支付。全部税收收入用于社会保障体系中的养老金、残疾补贴、医疗补贴等内容的支出。我国一旦征收社会保险税，较之社会保险费制度，它不仅可以彻底改变我国劳动、人事、卫生、民政等多部门争办保险的格局，进一步强化政府的显性责任；而且有利于加大社会保险基金的征收力度，对社会保险基金实行收支两条线管理，保持社会保险筹资政策的统一性、连续性和相对稳定性，从而降低社会保险基金的征收成本，提高社会保障基金运作效率；更有利于公平负担，为企业间的公平竞争和劳动力的自由流动创造外部条件。

　　我国应当制定《社会保险税条例》，设计一种能够体现效益性、社会性、规范性、公平性和适度性原则的社会保险税制度，就各种税制要素作出规定：

　　1、纳税人。遵循国家、企业和个人共同负担的原则，将纳税人确定为中国境内各类企事业单位及其职工，城镇个体劳动者也可以有条件地作为纳税人。行政事业单位（财政不拨款的事业单位除外）可不作为法定纳税人，但财政部门与行政事业单位应根据行政事业单位在职人员的劳动报酬乘以社会保险税率计算出的税金，由财政部门列入预算支出，划拨给社会保险基金。

　　2、课税对象与计税依据。社会保险税由原社会保险费转化而来，应当以纳税人的单位工资总额或个人工资收入的份额为课税对象。其组成应当依据国务院统计局《关于工资总额组成的规定》来统一界定，包括基本工资、奖金、津贴、补贴等收入项目，凡属不应列入工资总额范围的项目，如资本利息、股息所得、利息收入等均不计入社会保险税的课税基数。课税对象扣除法定减免项目的余额为计税依据。企业缴纳的税金可视同工资成本进入管理费用，在所得税前扣除；行政事业单位缴纳的税金可从预算经费中列支；私营企业、个体劳动者缴纳的税金允许从个人所得额中扣除，以免重复课税。对于因自然灾害等不可抗拒因素造成确有困难的纳税人，可根据实际情况给予必要的扣除项目。

　　3、起征点和最高限征点。由于个人缴纳社会保险税必然会减少个人的即期实际收入，为了确保个人不因缴税而加重即期生活困难，有必要对个人缴税作出起征点的规定。依现行立法的规定，收入低于最低生活保障线的城镇居民，由政府和企事业单位提供一定数额的最低生活救助金。所以，应当将当地最低生活保障线作为社会保险税的起征点。凡收入在最低生活保障线以下者可不缴纳；收入超过最低生活保障线者，若缴税后的剩余收入低于最低生活保障线的，就应当相应减少其缴税额，确保其缴税后的剩余收入不低于最低生活保障线。

　　对企事业单位征收社会保险税，应当规定最高限征点，即规定最高课税基数，工资总额超过此基数的部分，可不纳税。这是因为：（1）不同企事业单位之间的工资水平差别非常悬殊，实行最高限征点可以在一定程度上实现企事业单位之间的税负公平；（2）对工资水平很高的企事业单位，实行最高限征点，可以为其办理单位补充社会保险和提高职工福利水平留下财力余地。鉴于最高限征点有限制和减少社会保险税总量的弊端，应当合理确定最高限征点的标准，将上年度本单位月均工资水平高于本地区月均工资水平一定倍数规定为确定最高课税基数的依据，这里的“倍数”应当综合考虑上年度本地区甚至全国行业工资水平差距和经济发展水平、物价指数等因素具体确定。

　　4、税目和税率。1952年国际劳工组织大会通过的《社会保障最低标准公约》包括九项，即医疗津贴、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴和遗属津贴。考虑到中国国情，本着由窄到宽、逐步健全完善的原则，现阶段税目应以1986年国务院颁布的劳动保险改革有关条例的精神为基础，先确定养老保险、失业保险、医疗保险三个基本税目，企业现在实行的工伤保险、生育补贴和遗属抚恤，划分医疗费用和生活补贴费用后，分别归入医疗费用和养老保险。不同税目分别设置不同的税率，且企事业单位的税率和劳动者个人的税率应有所不同。税务机关应当详细测算，与通胀指数、生活费水平变动情况等因素联系起来，统筹考虑，科学决策。但该税率不宜采取累进税率，而应选择比例税率形式。我国作为一个发展中国家，目前社会保障水平还不宜过高，具体税率应根据现阶段居民生活支出平均水平测算养老金和失业保险金等支出的需要，并参照现阶段各地区、部门统筹这几项社会保险费的实际情况，综合计算确定。有学者建议，参照国际惯例，根据我国20世纪90年代前5年的实际负担和2000年变化趋势，社会保险税可占企业用工成本的28%，初步设定企业和个人分别负担22%和6%较为合适。[31]由于各地经济和社会保险收支状况存在较大差异，税率设计应当兼具统一性和灵活性，在全国税率大体一致，有利于劳动力流动的前提下，可允许各省市的社会保险税率有3%——5%的浮动幅度。[32]

　　5、征收管理。社会保障税由于其覆盖面宽，税基分散，宜确定为地方税，实行属地管理，采取自行申报纳税与源泉扣缴相结合的办法，由地方税务局按月计征，税收收入经地方财政按时足额转到社会保障机构。对企事业单位缴纳部分，实行申报缴纳；对职工个人缴纳部分实行源泉扣缴，在发给职工工资时，由企事业单位代扣代缴；对个体劳动者、农民采取自行申报缴纳，随同商品劳务税的缴纳，一并课征。

　　注释：

　　[1] 北京大学中国经济研究中心宏观组：《中国社会养老保险制度的选择：激励与增长》，《金融研究》2000年第5期。

　　[2] 汤晓莉：《自愿储蓄、强制储蓄和“税收——债券发行”安排》，《金融研究》2000年第12期。

　　[3] N：缺乏数据。

　　[4] 美国在1993年的社会保障税收入达1.1万亿美元，占其全部税收收入的30%.参见[美]加尔布雷斯：《谈美国宏观经济政策》，《宏观经济管理》1994年第2期。

　　[5] 伊志宏：《养老金改革：模式选择及其金融影响》，中国财政经济出版社2000年版，第42页。

　　[6] 欧洲经济共同体：《社会保障：一切欧洲规模的讨论》，转引自《社会主义经济学》，北京大学出版社1987年版，第418页。

　　[7] [美]萨缪尔森：《经济学》，商务印书馆1979年版，第507页。

　　[8] 杜俭：《中国社会保障制度改革与国家财政》，载刘克崮、陆百甫主编：《转轨时期财政货币政策的协调与配合》，经济管理出版社2000年版，第182页。

　　[9] 马克思：《哥达纲领批判》，人民出版社1965年版，第11页。

　　[10] 《社会保障体系建设专家谈。胡鞍钢发言》，《劳动保障通讯》2000年第10期。

　　[11] 《社会保障体系建设专家谈。胡鞍钢发言》，《劳动保障通讯》2000年第10期。

　　[12] “新人”、“中人”和“老人”，是我国社会保障基金的筹集由现收现付的社会统筹制转向社会统筹与个人帐户相结合的部分积累制过程中出现的特有名词。所谓“新人”指部分积累制实施后参加工作的职工：“中人”指实施前参加工作、实施3年后到达法定离退休年龄离退休的职工：“老人”指实施前已经离退休的人员。

　　[13] 刘溶沧、赵志耘主编：《中国财政理论前沿》，社会科学文献出版社1999年版，第463页。

　　[14] [挪威]卡尔。H.博尔奇：《保险经济学》，庹国柱等译，商务印书馆1999年版，第431页。

　　[15] 郑功成：《论中国特色的社会保障道路》，武汉大学出版社1997年版，第129页。

　　[16] 也有学者将财政提供社会保障基金分为以下三种形式：（1）财政拨款；（2）国家让税；（3）国家让利。有两种方式，一是国家对存储于国家金融机构的社保基金或购买国债的社保基金，给予较高的利率优惠，从而使社会基金保值增值；二是给予投入国家基础建设项目的社会保障基金较高的资产收益率，这实际上也是国家让给社会保障机构的收益，它扩大了社会保障基金的来源。参见郭席四：《社会保障导论》，西藏人民出版社1999年版，第102页；覃有土、樊启荣：《社会保障法》，法律出版社1997年版，第147—14页。这也是有道理的！

　　[17] 值得指出的是，为了增加社会保障基金的收入、摆脱社会保障面临的危机，西方各国对原先免税的社会保障给付开始征收所得税。如法国从1980年开始对养老金征收所得税，从1982年起对失业津贴中超过最低工资部分征收所得税，用以支付医疗费用；比利时从80年代开始，先后对养老金和残疾津贴开征所得税，拨入养老保险和遗属保险基金；荷兰则从1983年开始对疾病津贴征税，投入医疗保险基金。但这还是无碍于确立社会保障财政的财源责任。

　　[18] 杨燕绥：《社会保险法》，中国人民大学出版社2000年版，第231页。

　　[19] 于滨：《全面布局社会保障》，《瞭望新闻周刊》2000年第6—7期。

　　[20] 陈耀：《国家中西部发展政策研究》，经济管理出版社2000年版，第93—99页。

　　[21] 于滨：《全面布局社会保障》，《瞭望新闻周刊》2000年第6—7期。

　　[22] 李学春：《农村人口的社会保障权利研究》，《兰州大学学报》2000年第1期。

　　[23] 周一平：《中国西部地区完善社会保障制度刍议》，《甘肃政法学院学报》2000年第3期。

　　[24] 陈先森：《面向21世纪社会保障的财政思考》，《财政研究》1998年第9期。

　　[25] 刘溶沧、赵志耘主编：《中国财政理论前沿》，社会科学文献出版社1999年版，第456页。

　　[26] 张新民：《完善我国养老基金制度的立法思考》，《现代法学》1998年第2期。

　　[27] 樊启荣：《国有资产部分存量转化为社会保险基金的法经济学分析》，《法商研究》1997年第4期；郭士征：《关于转移部分国有资产充入养老保险基金的可行性方案研究》，《财经研究》1999年第2期。

　　[28] 如1989年2月国务院三部委（财政部、体改委、国资局）《关于出售国有小型企业的规定》、国发（1994）59号文《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，以及1994年试行现代企业制度的政策中，都有使用国有资产解决历史遗留问题的政策。

　　[29] 关于政府债务政策与社会安全网的研究，请参见朱光耀、郑权：《金融危机。经济安全与政府债务政策》，中国财政经济出版社1999年版，第180—217页；1994年以来，全国福利彩票共发行销售343亿元，筹集福利资金101亿元。参见《中国财经报》2000年11月1日第4版《短讯集锦》。2001年1月6日在上海举行的全国民政厅局长会议上还传出消息：民政部力争在“十五”期间发行1000亿元的福利彩票，其中2001年拟发行福利彩票150亿元。关于社会捐助，我国已有《中国福利彩票管理办法》（民政部，1994年）、《有奖募捐社会福利资金管理使用办法》（民政部，1994年）等规章出台。

　　[30] 参见陶正非：《国外社会保险税及其借鉴作用》，《中南财经大学学报》1995年第6期；刘洲伟：《费改税抡起“三板斧”》，《南方周末》1998年11月27日第7版。也有学者指出，自从1889年德国率先开征社会保障税以来，至今已建立社会保障制度的160个国家中，有90多个国家开征了社会保障税。参见王美涵主编：《中国财政风险实证研究》，中国财政经济出版社1999年版，第349—367页。该书还对我国开征社会保障税的可行性进行了分析，实施步骤进行了设计。

　　[31] 蔺翠牌主编：《中国财政监督的法律问题》，经济科学出版社1999年版，第235页。

　　[32] 陈穗红、于中一、石英华：《关于我国社会保险税的研究》，《经济研究参考》2000年第54期。

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] 下一页