（二）改进和完善税收制度，消除税制中阻碍国有经济战略性重组的因素。

　　1994年税制改革成效很大，为市场经济的发展创造了良好的税收环境，推动了经济结构的调整。但是，目前从国有经济战略性重组角度加以考察，现行税制仍有许多不完善之处，如：企业所得税依然按行政隶属关系划分收入，使政府对不同类型和行政归属的企业，支持、重视程度不同，并且极不利于不同层级、不同地区、不同所有制的企业跨地区、跨隶属关系、跨预算级次进行联合、兼并、合并、股份制改造，影响了企业组织结构的调整和经济结构的优化。又如，目前尚未设置社会保障税，我国社会保障制度在向“一体化”社会统筹和个人帐户相结合方向的转轨过程中很多问题难以解决，直接制约着国有经济的存量重组。

　　在市场经济下，税收制度作为国家宏观调控的一种主要手段，应通过制定合理的税收负担来尽可能把它对市场机制的扭曲减少到最低限度，实现“公平税负，鼓励竞争”，同时贯彻政府合理的“区别对待”的政策调节意图。今后在国有经济战略性重组中，税收制度要有利于体现上述特点，努力减少行业主管或地方政府与企业间依托于行政隶属关系的经济利益联系，以此淡化政府的行政干预，同时通过适当的税收调控促进兼并方与被兼并方之间的资产重组，并健全社会保障这种“安全网”与“减震器”。

　　1.要改变企业所得税按照行政隶属关系划分的办法。

　　从现实制约条件出发合理划分中央与地方的所得税管理权限，可考虑将企业所得税作为中央和地方的共享税种，采取按率计征的办法，由中央统一征收，然后按规定的比例分成给地方。这样既有利于中央所属企业与地方企业的平等竞争，断绝企业与各级政府的行政隶属“脐带”关系，有利于企业组织结构的调整和优化，又有利于调动中央、地方政府双方的积极性。总体上扩大了的共享税收，可待今后条件成熟时使之逐步分解、溶合于国税和地税之中。

　　2.开征社会保障税，促进跨地区、跨行业、跨所有制的企业人员流动和资产重组。

　　就我国国情而言，社会保障体系宜由国家统筹、企业、个人自筹三方面共同承担。而开征社会保障税，逐步由国家统筹形成基本社会保障的支柱和对全社会的覆盖面，是国际上大多数国家的共同选择。目前国际上已建立社会保障制度的140多个国家中，就有80 多个国家开征社会保障税。按照建立社会主义市场经济体制的要求，选择征收社会保障税的筹资模式是克服现行统筹办法各种弊端的必然选择，意义十分重大：（1）开征社会保障税可以通过立法形式增强征收刚性， 有利于建立规范化的征缴、管理、使用三者相互监督，各司其职的保障体制，打破条块分割“五龙治水”的格局，提高社会保障资金的社会效益和经济效益。（2）有利于扩大资金覆盖面，便于资金在全国范围内的统一调度。（3）有利于公平负担。现在社会保障统筹由于管理分散， 筹资比例相关甚大，有的省高达39％，有的省只有15％，相差20多个百分点。由于筹资比例不一致，带来的负担不均衡，不利于企业之间的公平竞争和劳动力的自由流动。（4）由国家财政以税的形式征集社会保障资金， 便于建立规范化的预算管理，形成财政责权利相统一的机制。即：当社会保障支付出现高峰收不抵支时，由财政保障支付，在出现结余时，通过购买国债，确保资金有保值增值，避免投资风险，同时也有利于增强国家的宏观调控能力。（5）税收部门统一征收还有利于节约征收成本。

　　3.适时开征资本利得税，促进和规范国有经济战略性重组。

　　在我国现行税收体系中，没有设置调节资本利得的专门税种。而随着国有资产“三改”（改革、改组、改制）的深入进行，企业资产的转让、出售、租赁等活动必将日益增多，这就要求对资本利得进行规范的税收调节，这既是政府管理、引导和调控资产流动、资本转移行为的客观需要，也是规范企业竞争行为和竞争秩序的一个重要方面。从总体来看，资本利得税的设计，一应着眼于市场经济的良性发展和资本市场的规范成长，二应促进平等纳税环境的形成，即给予不同资本的持有者以大体平等的竞争机会。

　　（三）适时合理实施“企业—银行—财政债务转换”，降低国有企业的资产负债率及银行的不良债权，从而减少产业兼并重组中来自企业负担方面的阻力。

　　针对国有企业资产负债率较高的现状，可研究如何适时、合理地采取“企业——银行——财政债务转换”的思路加以解决。具体设想是：可以将一部分还贷无望、破产兼并亦不可行的国有企业（部分大型军工企业是个明显的极端性例子）欠国家商业银行贷款的一部分（甚至全部）转化为商业银行所持有的10—20年期长期国债。“转换”的前提工作，一是要进行严格的选择和甄别，凡是有其他途径解决债务危机的企业（包括可清盘的企业），都予以排除；二是统筹协调，设计安排好“转换”的总规模与实施步骤。“债务转换”能否取得成功的关键，是要结合多方面的体制变革、机制转换、结构调整以及有关政策的密切协同配合，使这次“债务大赦”真正成为国有企业大锅饭“最后的晚餐”。

　　将国有企业的债务负担转换为国有商业银行持有的长期国债，一方面是在解除这些国有企业债务负担的同时，启动他们按照现代企业制度的要求实行机制转换和资产重组；从另一角度看，商业银行大大增加了国债持有量，既提高了资产质量，也为中央银行大规模地开展公开市场操作奠定了基础，有利于健全财政货币两大政策的协调配合体系。

　　从财政角度考察，乍一看似乎大大增加了负担，实则不然。根据粗线条测算，假定目前国有企业中国有商业银行不良贷款的总规模为6000亿元，在经过“选择与甄别”之后可实行“贷款转国债”办法的占其中1／3，则“转换”增加的国债规模为2000亿元，与1998年底已有国债余额加总，则我国国债总余额约为1998年GDP的15 ％左右（这在国际比较中，仍是很低的数据）。由于这些债务均发生在以前年度，“贷款转为国债”仅仅是个帐务处理，故不直接影响当年的预算安排和债务依存度。对于以后财政年度的影响，只要采取适当的方法，影响并不大。可以作如下匡算：假设这2000亿元国债在10年后一次还本付息，按单利5 ％计算，则总计需3000亿元。若以1998年为起点，今后10年间GDP 年均增长10％，财政收入届时占当年GDP比重为15％，则2008 年国家财政收入总盘子约为32000亿元，3000亿元的还本付息额相当于年度财政收入的9.4％，这可视为财政可承受的还本付息压力的最上限；若再把这一笔还本付息均匀处理在其后5年的区间， 考虑到其间财政收入规模还要增长，则只相当于财政年收入的2％以下。若均匀处理在其后10年的区间， 则肯定不到财政年收入的1％。因此，只要把这笔国债平均期限设计为 15年左右，还本付息压力方面便不会成为大的问题。（注：参见贾康、王晓光、马晓玲：《国有企业战略性改组中的债务重组问题》，载《管理世界》1998年第4期。）

　　四、促进科技发展推动产业结构优化升级

　　科学技术是第一生产力。面对知识经济的挑战，发展科学技术、促进产业升级成为我国在总体发展战略上时不我待的必然选择。党的十五大报告指出：“要充分估量科学技术特别是高科技发展对综合国力、社会经济结构和人民生活的巨大影响，把加速科技进步放在经济社会发展的关键地位。”财政政策作为国家宏观经济调节的重要手段，在加速我国科学技术进步方面负有义不容辞的责任。

　　（一）树立“财兴科技、科技兴财”的观念，鼓励和引导全社会增加科技投入。

　　首先要加大科技投入力度，确保财政科技投入的增长速度高于财政收入的增长速度。这一点已由法律作出明确规定，问题的关键在于政策扶持重点的选择。从我国具体国情看，一要扶持农业领域的科技进步，这是我国在21世纪生存与发展的前提；二要积极鼓励企业运用高科技成果改造传统产业，尽快提高支柱产业和主要制造业的国际竞争力；三要加强第三产业的科技进步，因为第三产业将是我国未来吸纳就业人口的主要领域，而且其快速增长会成为国民经济持续增长的主导力量。

　　其次，要改革财政拨款方式和资金管理方式，科研经费要由养人转变为办事。改革科技三项费用的使用办法，实行招标、投标及专家评审制，切实加强财政科技投入的资金管理，提高资金的使用效益。

　　再次，要积极扶持科技风险投资，促进科技成果的转化。所谓科技风险投资，本是指把资金投向蕴含较大风险的高科技开发领域，以期成功后取得高资本收益的一种商业投资行为。西方发达国家科技风险投资在促进科技成果转化为商品的过程中发挥着关键性的作用。这本是一种市场行为，无须政府插手。但在我国市场机制尚不完善、又面临紧迫的“赶超压力”的情况下，政府仍需注入启动资金和实行政策优惠，引导全社会增加科技风险投入。

　　（二）完善现行税收制度，促进科技进步。

　　现行增值税的特点之一，是增值多的多征，增值少的少征，不增值的不征（以低税率产品为原料者除外）。这种中性、简便的税制虽有种种优点，但对于知识技术密集型的企业却有不利之处，因为高新技术产品往往也是高附加值的产品，消耗的原材料少，增值比重大，而按我国目前这种“生产型”增值税的要求，其可供抵扣的进项税额很少，不属于抵扣范围的技术转让等间接费用比重大，税收负担自然十分沉重。这与我国产业政策和经济发展战略目标相悖，在一定程度上抑制科学技术的发展。

　　从中长期看，为解决以上矛盾，推进科技进步，促进产业结构升级，同时也为了推动国有经济战略性兼并重组，盘活存量资产，现行生产型增值税必须要最终实现向消费型增值税的转变。目前遇到最大的困难是固定资产所含税金的扣除问题。我国经过几十年的建设与积累，固定资产的数额极大。增值税由生产型转化为消费型，可考虑将固定资产划分为存量和增量两部分。存量部分十分庞大，所含增值税可能要上万亿，就是分期抵扣，财政也难以承受。因此，存量部分可以不纳入转型范围内。对于增量部分，1997年全社会固定资产投资额为25300 亿元，其中涉及基建、技改投资约为7069亿元。按17％的税率计算，所含税额为1200亿元。这一数目相对于每年的财政收入亦不是小数。因此，尚需对具体的过渡方案和操作安排抓紧研究，在充分考虑财政压力的情况下，设计尽可能全面周密的方案，积极稳妥地推进增值税的转型进程。

　　在增值税未改为“消费型”增值税之前，税收政策可在以下领域作出适当调整，促进科技进步：

　　1.对于购入科技成果或接受科技成果作为投资的企业，允许其按发票金额或法定评估机构所确认的价值的一定比例（如10％）计入当期增值税进项税额。

　　这一措施在保证增值税链条完整性的基础上，既有利于我国为数众多的老企业实现传统产业的高技术化，促进国有企业固定资产大规模更新改造，同时也将在一定程度上推动我国产权市场和技术市场的发展与完善。

　　2.对科研单位、高新技术企业的“四技收入”免征营业税。

　　1994年税制改革后财政部、国家税务总局曾联合发出通知，规定对科研单位取得的技术转让收入免征营业税，并明确指出，这里所说的技术转让，是指有偿转让专利和专利技术的所有权或使用权的行为，从而将与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训等收入排除在免税范围之外。这使得科研单位流转税负担上升，因为此前与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训等收入与技术转让收入一样享受免征营业税的待遇。为促进科技发展，建议对科研单位的“四技收入”一律免征营业税。同时，考虑税收的公平原则，对高新技术企业的“四技收入”也应一视同仁，给予同样的免征营业税的待遇。

　　3.对企业自行研究开发科技成果或购入成果进行二次开发而发生的费用，允许其按新增加部分的50％从应纳税额中扣除（最高限额为30万元）。

　　根据发达国家的经验，企业终将成为市场经济条件下的科技投入主体，但需要国家对此给予引导和鼓励。如果我们在对企业购入科技成果的行为给予税收优惠的同时，对企业研究开发行为却不给予同样优惠，则将打击企业增加科技投入的积极性，阻碍企业向科技投入主体的角色转换。为此建议，对企业自行研究开发科技成果或购入成果进行二次开发而发生的费用，允许其按新增加部分的50％从应纳税额中扣除（最高限额为30万元）。这一条可以鼓励企业自身的科技研究开发。

　　4.对特许权使用费所得予以一定优惠。

　　科技工作者是我国科技事业发展的中坚力量。如何保证科技工作者通过科学研究和发明创造得到更多的实惠，是我们制订税收政策应考虑的重要内容之一。特许权使用费所得从性质上讲类似于稿酬所得，同属智力成果带来的收益。为鼓励科技进步，矫正科技工作者实际收益偏少问题，对非职务发明者的特许权使用费所得以及非职务发明者取自单位特许权使用费所得的资金，建议在计征个人所得税时，允许按应纳税所得额减征30％。

　　五、积极运用财政贴息杠杆加强供给管理和结构调整

　　在运用财政政策实施中长期经济发展所要求的供给管理时，亟需以积极开拓的精神探索和解决好调节方式转换问题。某些调整结构的传统方式在新时期的功效已显著减退，但这并不意味着财政政策将日趋无所作为。我们可以并应当适应市场经济中政府“间接调控为主”的客观要求，发展新的调节方式与手段。这里以贴息方式为例作重点讨论。

　　（一）走依靠增加财政基本建设直接投资的老路，既不现实，也难有效。

　　对基建项目直接投资，过去曾是财政支持国家重点建设、优化经济结构和对社会投资实施调控的主要手段。但在经过近20年改革开放、投资体系发生重大变化后的今天，财政用于基建项目的支出已降至每年五六百亿元的水平，占全部支出的比重很低，占全社会固定资产投资的比重则更加微小。如果以增加财政对基建项目投资支出的方式作为优化结构的主要手段，从今后看既不现实，也难有效。

　　目前国家财力严重不足。1997年，国家财政预算支出中用于基本建设的到位资金仅为591.6亿元，占财政总支出9197.1亿元的6％。1998年财政扩大举债规模增加基础设施投资是特定年份的短

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