（三）从财政的自动稳定能力来看主要通过个人所得税和社会保障制度来平抑经济运行的萧条与过热，是公共财政适应市场经济要求而具有的更加明显的自动稳定职能。因为，个人所得税的超额累进税率使得税入在经济过热时的增幅较快而抑制经济进一步过热，在经济过冷时税入慢于经济增幅而有助于经济回升；社会保障制度下的济贫支出和失业保险费支出在经济过热时大幅度减少，经济过冷时大幅度增加，从而也具有促进经济回升或抑制经济衰退的作用。但是，由于我国目前尚未形成具有足够覆盖面和渗透力的个人所得税与社会保障制度，更没有相应灵活有效的运作机制，因而也就使财政调控谈不上对于市场型经济衰退的自动稳定功能，财政政策的灵活性与效力不仅由此大大缩减，这也同时大大加剧了财政通过直接对基础设施投资刺激经济回升的压力，致使我们看到的现象便是，突然陡增的财政公共投资支出主要依赖于更大幅度增加的国债发行，以及税收的行政性增加。

　　（四）从与货币政策的配合来看不难发现，当前我国财政政策与货币政策的投资配合仍然留有计划经济的色彩。最明显的例子是，1998年特地安排的1000亿元银行贷款，是作为对基础设施1000亿元财政专项投入的配套贷款，由此使这种银行“配套”投资具有非常直接的财政性，即同样是以政府计划方式安排的，某种程度上也是一种财政政策运作。但问题是，由于银行的资金来源基本是各类市场主体的储蓄，银行信贷投放理应按自愿、安全、收益的原则营运，而不能再象计划经济体制下那样成为一种非市场性的财政安排。这意味着，我国当前的宏观经济政策设计仍然需要进一步考虑到市场经济已有一定发展的现实。如果我们将这种基础上的宏观经济政策暂时称为“市场型宏观经济政策”，而将传统计划经济体制下的政府政策称作“计划型宏观经济政策”，那么，借用这两种称谓的以下几点值得研究：

　　1.对于市场型宏观经济政策运作来说，财政投资是政府可以直接安排和支配的，银行投入则不能由政府直接安排和支配。尽管作为政府银行的中央银行的货币政策运作实属政府行为，但市场型货币政策的运作应当独立于财政政策。中央银行可以通过购买国债扩张基础货币供应量，从而配合财政政策的扩张，但中央银行并没有直接发放投资性贷款，投资性贷款的发放与否只能是商业银行的市场决策行为，同财政与中央银行的非市场行为并没有直接的因果关系。而在计划经济体制下，货币政策从属于财政政策，其操作直接配合着财政政策的扩张或收缩。我国宏观经济政策的运作至今仍未能从这一传统的体制框架和思想意识中完全摆脱出来，这固然是市场经济和公共财政制度没能真正全面建立起来的反映，但不容否认的事实是，它导致了我国财政政策和货币政策协调运作的特有困难，因为在增加财政投资和银行贷款均只是计划安排的情况下，不会切实引起市场对政府宏观经济政策的真实回应，财政与货币政策的乘数效应非常小，目前经济增长尚未有较大启动不能与此没有关系。

　　2.银行信贷资本区别于财政投资的最主要一点就是其强烈的市场盈利性要求，这也决定了货币与财政政策的着眼点必须有所分工。即使当信贷投放通过市场自然配合着财政投资的扩张时，它也只能投入到那些能够通过经营性收费而回收投入的项目上，因为这既配合了财政政策的扩张，又不违背信贷资本的市场盈利本性。但是，当信贷投资被政府计划安排时，就有可能投入到难以通过经营性收费回收本息的项目中，这种银行资本的财政性使用，可能的结果便是银行不良资产的大规模增加。1998年财政增发1000亿元国债与政府要求商业银行增加1000亿元相应信贷投入的政策安排，无异于财政发行了2000亿元的国债和增加了2000亿元的支出，银行信贷明显带有财政性使用的倾向，由此产生的现实性可能影响是，不仅增大了我国国有银行商业化进程的困难，而且因为银行投资的还本付息包袱最终还得由财政背起来，从而政府在加剧自身的财政困难。这无疑意味着，在无助于抑止金融风险的同时反而助长了财政风险，财政政策的运作能力从长远来看就不可能不受此消极影响。

　　况且，在市场取向改革中的一种应有趋势是，财政逐步走向公共化，中央银行独立于财政，货币政策独立于财政政策，商业银行成为独立的市场运营主体。而政府继续对国有银行的信贷资金实行财政性使用，是与这一改革趋势相背离的，至少它否定了货币政策的独立性，不利于银行改革以至整个经济改革的深化；也不利于财政本身的公共化，因为政府之所以能够以计划方式安排银行信贷投资，其根本原因就在于我国银行是国有的，政府计划安排银行信贷活动的实质也就与计划经济时期政府以指令性计划直接安排国营企业活动并无多大区别，而当包括国有商业银行在内的国有企业未能摆脱政府行政附属物地位时，财政就无法成为真正的公共财政，非公共化的财政也就不可能不导致货币政策的走样。

　　三、宏观经济政策效应弱化的深层体制原因尽管经过了20年的改革，已经明确了建立市场经济和公共财政的目标，但体制的根本转轨尚未完全实现，计划经济的影响仍然强烈存在，这不能不说是目前包括财政政策在内的宏观经济政策未能实现预期效果的关键原因所在。

　　1、市场经济应是法律规范和保护下的契约经济，而我国经济的契约化程度还很低，法律对于市场正当活动的约束和保护能力还不强，这对于市场的启动无疑是有着很大危害作用的。“三角债”和银行惜贷等就是其典型表现。欠债还钱原本是天经地义的事情，但在体制不健全和缺乏相应法律保护的背景下，钱款的付出有时意味着白白送给对方，这大大加剧了人们付出货币的谨慎程度，使得许多原本可以成交的活动夭折。市场需求是通过货币支付实现的，人们不愿付出货币的本身也就意味着需求的萎缩。如果这种情况不予根本改变，即使在经济萧条时公共投资有较大增加，市场反映也会比较冷淡；货币政策的计划性扩张运作因遇到了商业银行的“惜贷”抑制，也同样难以有力地充分发挥作用。

　　值得强调的一点是，我国经济的契约化程度之所以较低，公共财政模式尚未形成是一个关键因素。其原因主要体现在：⑴规范和保护市场运行的正常与正当活动原本就是公共财政的重要内容之一，也是政府向社会提供的最基本公共服务，或者说在市场经济条件下，政府只能是“裁判员”而不能充当“运动员”。⑵中央银行独立于财政，财政不能对银行信贷资金的运用进行计划安排，这是公共财政的最主要特色。⑶企业真正成为独立的市场主体是公共财政模式得以建立与运作的基础。如果做不到这三点，公共财政模式也就难以真正确立，政府对企业的行政干预和企业间信用的弱化也就由此难以得到根本改观，尤其是象经济不景气时更加严重的“三角债”问题，并非仅仅是经济增长下滑所致，更主要的是国有企业尚未真正摆脱行政附属物地位、仍在吃财政“大锅饭”的具体体现，是传统计划经济现象在新形势下的重演。在这种情况下，经济的契约化程度就不可能得到提高，市场秩序也就难以理顺。

　　2、各地区各部门的乱收费现象直接抑止了财政政策和货币政策扩张性运作对经济增长的应有启动效应。因为乱收费不仅大幅度减少了企业可用于投资的自有资本积累，大幅度减少了农村和内地居民的可支配财力，甚至还形成了不堪的重负，从而使得中央财政与中央银行即使增加较多投放，也难以有效地普遍刺激起社会投资与消费需求。乱收费显然是一种非法律规范下的政府经济行为，属于财政约束范畴，严重的乱收费现象也就与财政模式和制度有着内在的联系，至少说明此时财政行为的法治化程度较低。由于法治化是公共财政模式的最主要原则，该种模式下的政府行为受到法律的直接约束和规范，乱收费现象得到根本杜绝。言外之意便是，当前影响财政政策效应的乱收费现象，也是缺乏公共财政制度框架的一种反映。

　　3、政府本位的约束，使得许多市场活动受到压抑，而无法对宏观经济政策作出有效回应。由于受以“国家本位观”为支援自上而下的精英式路径的束缚（邓正来，1994年），我国的经济体制改革一开始是政府主导型的，某种意义上讲，没有政府的主动行为和引导，也不可能有我国市场取向的改革。但需要注意的是，且不说今天的改革已到了必须关注社会力量的地步，就是已经过去的20年改革实践也充分显示出，政府本身也是一个利益群体，各级政府各个部门往往都有自己的特殊利益，一旦整体利益和长远利益与之相抵触时，便难以保证整体利益和长远利益总是和完全得到

　　尊重，也就是，政府并非时时处处都能明白无误地代表整个社会的公共利益。因此，改革中出现的许多问题都是与政府难以放弃自身特殊利益相联系的，而且改革越到后期，对政府既有利益的触动也就越大，政府也就越是难以正确对待本地区本部门内的市场活动。这表明，要避免政府对市场的不应有干预，就不能只靠政府的自觉自愿，更主要的是应依靠市场和资本对政府行为的有效约束，以及作为这种约束现实化的法治化程度，政府财政的公共化将有助于这种约束的实现，因为政府的任何活动都必须有相应的财力保障，公共财政模式的建立可以使社会公众能够依靠政治程序控制和安排着政府活动，从而能够有效地限制政府干预市场的不正当行为。

　　4、公共财政的尚未建立，使得政府与市场的界限未能理清，政府仍然运用着计划经济体制下的手段对市场运行予以调控。就当前最突出的“经济过剩”问题来说，我们认为，这是在产品结构未能适时提升、新经济增长点未能出现下的“过剩”，某种程度上是产品不适销对路或质次价高的另一种体现，如果这种结构性的问题不解决，消费需求的启动就很困难。在这种情况下，我国政府宏观调控的任务就不能仅仅是解决需求总量不足，还必须相应考虑供给结构的调整和改进。但这种调控定位只能是计划经济体制下财政政策的着眼点，即那时的财政可以直接调节供给结构与能力，但市场经济条件下财政政策手段的作用点只能是市场需求总量，并不具有直接调节市场供给的能力，况且结构在很大程度仍是一个市场问题，非随政府主观意愿而任意改变的。由此看来，不仅使得目前财政政策运作掺杂着相当程度计划经济色彩，而且使其陷入一种十分尴尬与被动的局面，简言之就是，结构调整一直是作为财政政策的调控任务，但又没有相应财力和政策手段来完成这种任务，反而有时助长着结构的扭曲。

　　当然，这并不意味着市场经济下的财政政策对结构调整就一点也没有作用，但这种作用的显现非短期内所能奏效的。仍从目前“经济过剩”看，由于是在经济发展水平仍然很低的情况下出现的贫穷性质的“过剩”，而非发达国家那种较高生产力发展水准下的“过剩”，因而就内在要求着财政必须解决基础设施的投入问题，以便为经济的持续快速发展提供必不可少的基础条件，这显然是一种对国民经济整体结构的改进。这当然也是基于基础设施投资缺乏应有市场盈利能力而必须由财政承担主要投资任务的考虑。问题是，短期内无法有效解决的政府财力困难，意味着必须有大规模私人资本的投入，才能支撑起维持一定经济增长的基础设施，然而市场的不健全又削弱着私人资本的投入程度。由此，就不能不产生上述财政政策运作中的公共投资问题。

　　总之，旧体制的影响与约束仍是目前不容忽视的问题，因为它使得宏观经济政策运作依靠计划手段往往来得更为有效，而且思维定势也使得人们常常情不自禁地使用计划方式。但计划手段的灵验，也就意味着市场手段的失灵，这恐怕是目前为什么市场对政府宏观经济政策反映迟钝的关键原因之一。

　　四、建议性结论：推动公共财政框架的构建进程是增强宏观调控效应的关键通过以上理论分析，针对目前我国转轨过程中的经济增长形势，我们得出如下建议性结论：

　　1、应将推动公共财政基本框架构建进程置于向市场经济转轨中正确界定政府与市场间关系的高度来认识。公共财政作为一种财政模式，由于其非市场性与公共性，决定着政府行为只能在非市场领域中进行，或者说，只有作为弥补市场失效的机制存在时，财政对市场的整体有效运作才是有意义的，也才能使其本身的存在与发展有比较坚实的基础，社会资源的配置才能在市场与政府两种机制的相互协调作用下达到最佳状态。也只有在公共财政模式下，社会对政府政治与经济行为的公共性要求才最为强烈，而公共性的本身必须有足够程度的公正性作为保障，没有一定程度的公正性，就没有公共性，可见，财政的公共化过程也是政府行为公正性的过程，公正性基础上的公共性则是民主化的最核心内容。在非市场领域内活动、弥补市场失效以及决策行为的公共化、公正性与民主化，恰恰是确保市场经济健康发展所必需的。由此，推动公共财政基本框架的构建，就不仅仅是一种财政体制的改革问题，更不仅仅是一个政府分配关系问题，而是一个如何正确界定与处理政府同市场间关系的问题，是一个如何设计和把握宏观调控原则与着眼点的问题，这不能不说是我国下一步改革中的关键问题，因为政府与市场的关系界定不清、处理不好，不只涉及到宏观经济政策的效应能否充分发挥，更关系到诸如企业改革、金融体制改革、政府机构改革等一系列重大改革向何处去以及能否顺利进展。

　　2、必须将财政政策的设计原则建立在公共性基础上。经过20年的改革与发展，我国市场体系的培育已有相当的基础，市场作为配置资源的机制已逐步占据主要地位，最明显的是，我国不仅呈现出产品与产品、企业与企业、部门与部门、地区与区间的市场竞争，所有制之间的竞争也日益显著，非国有或非公有经济实体在产值、利润、消费需求、投资需求以及净出口等方面均已超过国有或公有经济实体。这种情况下的财政政策以至于其它宏观经济政策必须迥异于传统计划经济体制下那种只为国有或公有经济服务的状况，即要使包括财政政策在内的宏观经济政策由传统“国有经济政策”转变为适应经济增长格局与市场根本要求的“国民经济政策”，真正使其为全体市场主体提供“一视同仁”的均等化的公共服务，而不应有任何的歧视。只有如此，宏观经济政策才能起到“全面启动经济增长”的作用，切实的政策效应才能充分显现。否则，鉴于国有企业功能定位问题，仍然象传统体制下那种将将大量财政投资与信贷资金通过计划方式投放到现有国有企业或建立新国有企业，不仅不能使增长贡献度已超过国有经济的非国有经济得到牵引，做不到全面有效地启动经济增长，而且大量资源将在低效率的国有部门中消耗掉，难以形成有效供给，这无疑将会加重有效需求的进一步萎缩，增加经济的萧条程度。

　　这种公共性还要求，在当前必须尽快形成具有足

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