| ，积累了大量失去竞争能力的企业，不仅使国有经济背上了沉重的包袱，而且弱化了引导、控制社会资本的基础。因此，建立健全退出渠道应成为当前提高国有资产运营效率的关键。至于国有资产应在哪些行业、企业进入或退出，应当在保证国民经济安全健康运行、体现经济长远发展方向的前提下，根据他们在国民经济中的地位和市场竞争状况来确定。从其在国民经济中的地位来讲，对于“涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”，这些国有经济需要控制的行业和领域，国有资产经营只能加强，不能削弱，否则就会动摇国民经济的基础。从市场竞争状况来讲，对于社会资本完全可以发挥作用的一般性竞争领域和行业，国有经济没有必要也没有优势参与进去，应逐步退出，让位于社会资本去经营。这种退出也有利于调动社会资本，提高国有资本的控制力。当然，在目前，完全退出是不现实的，这就需要看国有资产在这些领域、行业内能否达到社会平均回报率，达不到就应该考虑及时退出。在退出或进入的原则和方法上，一定要按照国家产业政策和市场规律的要求，以市场来实现评价和转让。从职能上来讲，政府应该通过设计战略指导方向等手段进行宏观调控。例如省一级政府应对全省的国有资产运营统一规划，明确国有资产结构和布局的调整目标、国有资产退出和重点进入的领域、国有资产运营主体的确立和权责、国有资产重组的措施手段等等，以此统一思想，规范运作。而中央政府应根据国家经济结构调整的战略规划，对全国国有资产运营提出宏观指导意见，为各级政府行使对国有资产的管理权提供依据。二是解决好“质”和“量”的问题。长期以来，国有资产经营只注重量的扩张，忽视了质的提高，尤其是低水平重复建设，导致了大量的闲置浪费，加剧了市场竞争的无序，国有企业不堪重负，这是国有资产运营效率低下的重要原因。因此，一定要把改善国有资产质量放到国有资产运营的首位，努力把国有资产做大做强。提高国有资产质量，应当充分发挥优质资产的作用，扩大其规模，特别要使优质国有资产同高新技术相结合，带动产业升级。对闲置、亏损的资产，应加快退出、变现。对目前经营较好，但市场前景不被看好的企业，应加速转移。三是解决好“滞”与“动”的问题，提高资本的流动性。资本的流动性差是国有资产运营中长期存在的一个问题。深层次的原因，主要是政企不分，国有资产的所有权和经营权纠缠在一起。这种体制下，经营主体不明确，企业产权不明晰，企业缺乏资产流动重组的动力，导致了国有资产的凝滞、固化和沉淀。由于国有股份的特殊性，作为企业的出资人往往无法行使股东应有的权力，比如参与分红、配股等，而且也难以行使投票权和决策权。在另一种极端的情况下，由于政府的直接干预，往往造成国有股份控制一切。这两种情况都有停于公司治理结构的优化，为资产的流动制造了障碍。因此，我们在国有资产运营中，一定要明晰企业产权，确立国有资产“出资人”地位，注重帮助企业改善治理结构，建立现代企业制度，为国有资产流动创造良好的体制基础。
目前，国有资产运营形成了两个热点：一是授权经营，建立国有资产运营体制的问题，一是国有股减持的问题。这两个问题的解决，对提高国有资产运营效率具有重要的现实意义。
（－）关于国有资产授权经营问题。
授权经营指由政府按照有关规定授权给选定机构，使其代表国家持有企业中的国有产权和股权，并相应地行使国有资产的投资、营运和管理权利。这种方式的最大优点是明确了国有资产的出资人，使“产权清晰”有了基础。一方面有利于推动政府职能转变，实现“政企分开”，另一方面也有利于公司法人治理结构的形成，为现代企业制度的建立奠定基础。
授权经营的常见模式是三层结构：授权经营机构——中层操作机构——企业，其思路是由政府将国有资产的管理职能授权给某一个机构经营管理，通常是成立国资委；同时设立中层的国有资产管理公司或控股公司等具体实施国资委的管理要求，最后是落实到企业。在授权经营方面做得较早也较为成功的主要有深圳、上海以及山西晋中地区等。在他们的做法中，授权经营的最高层，即政府直接授予权力的机构——国有资产管理委员会。深圳将国资委的职能明确定为贯彻执行国有资产管理的法律法规，依法监督和确定国有控股公司的领导人选等，由市长担任国资委主任。上海国资委也是主要由市委、市政府的主要领导同志负责。山西晋中地区则由行署专员兼任国资委主任，把政府经济主管部门的国有资产管理职能划归国资委，将政府各部门以国有资产创办的经济实体从产权上彻底分离，整体移交给国资委，并对资金的分配权加以集中。中间层是授权经营最核心、最关键的部门，各地做法差异稍大。上海主要建立了三大类国有资产运营主体，即在原主管局的基础上组建的国有控股公司、授权经营国有资产的企业集团母公司和部分国有资产存量较大的区县国有资产管理部门。市国资委和各控股公司之间通过采取建立资产责任体系。确立保值增值目标以及理顺产权关系、量化资产数量等措施，控制国有资产的总量和流向。深圳市国有资产运营主体主要由按产业划分的三家国有控股公司组成，由他们代表国家对授权范围内的国有资产行使资产收益、重大决策、选择管理权利。晋中强调国有资产经营公司一定要按照现代企业制度来建立，其性质是经营国有资产的企业法人，作为政府的代理人行使出资人的权力和义务，同时享有法人财产权，政府不干预其具体经营管理事务。授权经营的第三层，各地大致相同，都是由国有资产经营和管理部门所控股、参股的企业，他们是独立的企业法人，也是国有资产的存在形式。它们按现代企业制度的要求运作，通过公司的资本运营等方式调配国有资产，争取国有资产经营效益的最大化。
山东近年来也进行了授权经营的探索。国有资产授权经营的做法，体现了资产所有权与经营权分离的要求。但从实践来看，授权多个经营机构，至少存在两方面的问题：一是授权经营企业通常最多只能承担对他们所占有的部分国有资产的保值增值责任，由于自身的盈利目的，他们没有积极性主动考虑政府的战略经营意图。二是授权多个经营机构，实际上是行业主管部门的翻版，必然造成出资人的分割状态，经营运作仍然带有条条块块的痕迹，很可能成为国有资产战略重组和运营中新的壁垒和障碍。因此，我认为有必要对国有资产授权经营体系作进一步的完善。第一层是组建国有资产管理委员会，政府授权其代表政府行使所有权，对本级政府的国有资产进行统一管理和监督，这也是切断政府与企业之间的直接联系，解决政企不分的关键。第二层是组建国有资产运营机构，由作为所有者代表的国资委将产权边界清楚的国有资产授权其经营。这是解决所有权与经营权分离的关键。资产运营机构作为中间机构，根据授权行使国有资产出资人职能。在省一级可考虑组建一个大型国资运营公司，将省级国有资产一次性全部授予，赋予其国有资产重组和投资的权力，按照政府的经营战略实行跨行业、跨地区、跨所有制的运作，加快国有资产的优化配置。这一资产运营公司应按照现代企业制度的要求，采取国有独资公司的形式进行运作。第三层是存在国有资产的企业。资产经营公司作为资产法人代表，将资产作股或以其他方式参与企业经营。
国资委与资产运营公司是授权与被授权、管理与被管理、资产所有者与经营实体的关系，这种关系通过国资委与其签订国有资产运营协议来界定。国有资产运营机构是按照授权，代表出资人对国有资产直接行使资产的占有、使用、收益分配和处置权，并统一承担授权范围内国有资产保值增值责任的特殊企业法人和市场竞争主体。它既没有政府行政职能，也木是一般的普通企业。资产运营机构同第三层企业既不是国有资产的授权经营关系，也不是上下级关系，而是控股、参股的关系，受《公司法》的规范。经营机构只能以入股、参股者的身份按出资额行使相应的出资人（股东）权力，承担有限责任，与其他投资者的职能是一样的。
相对而言，这一体制有许多有利的方面。一是建立这样一个大型的资产运营公司，为实施“有进有退”战略提供了一个重要载体，便于统一规划省属国有资产的运营，明确调整目标和进退领域，发挥公司的规模优势，对现有资产进行跨部门、地区、所有制界限的重组和运营，创造更大的规模效益。二是一步到位，实行完全授权经营，可以避免一些地方先进行“翻牌”改造，再解决遗留问题、实施授权的弊端，有助于解决部门管理“条块‘女割的壁垒，实现在全省或更大范围内的顺畅流动和合理配置。三是通过授权其行使省属企业国有资产出资人职能，完善了国有资产出资人制度，明确了其国有资产保金的分配权加以集中。中间层是授权经营最核心、最关键的部门，各地做法差异稍大。上海主要建立了三大类国有资产运营主体，即在原主管局的基础上组建的国有控股公司、授权经营国有资产的企业集团母公司和部分国有资产存量较大的区县国有资产管理部门。市国资委和各控股公司之间通过采取建立资产责任体系、确立保值增值目标以及理顺产权关系、量化资产数量等措施，控制国有资产的总量和流向。深圳市国有资产运营主体主要由按产业划分的三家国有控股公司组成，由他们代表国家对授权范围内的国有资产行使资产收益、重大决策、选择管理权利。晋中强调国有资产经营公司一定要按照现代企业制度来建立，其性质是经营国有资产的企业法人，作为政府的代理人行使出资人的权力和义务，同时享有法人财产权，政府不干预其具体经营管理事务。授权经营的第三层，各地大致相同，都是由国有资产经营和管理部门所控股、参股的企业，他们是独立的企业法人，也是国有资产的存在形式。它们按现代企业制度的要求运作，通过公司的资本运营等方式调配国有资产，争取国有资产经营效益的最大化。
山东近年来也进行了授权经营的探索。国有资产授权经营的做法，体现了资产所有权与经营权分离的要求。但从实践来看，授权多个经营机构，至少存在两方面的问题：一是授权经营企业通常最多只能承担对他们所占有的部分国有资产的保值增值责任，由于自身的盈利目的，他们没有积极性主动考虑政府的战略经营意图。二是授权多个经营机构，实际上是行业主管部门的翻版，必然造成出资人的分割状态，经营运作仍然带有条条块块的痕迹，很可能成为国有资产战略重组和运营中新的壁垒和障碍。因此，我认为有必要对国有资产授权经营体系作进一步的完善。第一层是组建国有资产管理委员会，政府授权其代表政府行使所有权，对本级政府的国有资产进行统一管理和监督，这也是切断政府与企业之间的直接联系，解决政企不分的关键。第二层是组建国有资产运营机构，由作为所有者代表的国资委将产权边界清楚的国有资产授权其经营。这是解决所有权与经营权分离的关键。资产运营机构作为中间机构，根据授权行使国有资产出资人职能。在省一级可考虑组建一个大型国资运营公司，将省级国有资产一次性全部授予，赋予其国有资产重组和投资的权力，按照政府的经营战略实行跨行业、跨地区、跨所有制的运作，加快国有资产的优化配置。这一资产运营公司应按照现代企业制度的要求，采取国有独资公司的形式进行运作。第三层是存在国有资产的企业。资产经营公司作为资产法人代表，将资产作股或以其他方式参与企业经营。
国资委与资产运营公司是授权与被授权、管理与被管理、资产所有者与经营实体的关系，这种关系通过国资委与其签订国有资产运营协议来界定。国有资产运营机构是按照授权，代表出资人对国有资产直接行使资产的占有、使用、收益分配和处置权，并统一承担授权范围内国有资产保值增值责任的特殊企业法人和市场竞争主体。它既没有政府行政职能，也不是一般的普通企业。资产运营机构同第三层企业既不是国有资产的授权经营关系，也不是上下级关系，而是控股、参股的关系，受《公司法》的规范。经营机构只能以入股、参股者的身份按出资额行使相应的出资人（股东）权力，承担有限责任，与其他投资者的职能是一样的。
相对而言，这一体制有许多有利的方面。一是建立这样一个大型的资产运营公司，为实施“有进有退”战略提供了一个重要载体，便于统一规划省属国有资产的运营，明确调整目标和进退领域，发挥公司的规模优势，对现有资产进行跨部门、地区、所有制界限的重组和运营，创造更大的规模效益。二是一步到位，实行完全授权经营，可以避免一些地方先进行“翻牌”改造，再解决遗留问题、实施授权的弊端，有助于解决部门管理“条块”分割的壁垒，实现在全省或更大范围内的顺畅流动和合理配置。三是通过授权其行使省属企业国有资产出资人职能，完善了国有资产出资人制度，明确了其国有资产保值增值责任，使国有资产运营有了明确的责任人；而且运营机构通过向权属企业派出产权代表的方式行使出资人权力，可以打破“内部人”控制的局面，维护国有资产的权益，防止国有资产流失。四是相对于过去政府直接管理企业而言，政府授权资产运营公司对控股、参股的企业行使出资人职能，资产运营机构与企业间是以资产为纽带的关系，客观上起到了对政府干预企业事务的缓冲作用。五是通过资产运营公司对国有资产的专业化运作，按政府整体意图实现国有资产的流动与扩张，有利于提高国有资产运营效率，增强国有资产的控制力、影响力和带动力，推动全省经济的发展。当然，也应当考虑其它的不利因素。这样一个大型公司，如果机制不完善，搞不好很可能成为政府干预企业的工具，或因层次过多滋生官僚主义、腐败问题，损害企业自主权，甚至对国民经济发展产生不利影响。当然，任何一种好的机制，操作不当都要付出代价，问题的关键是这种机制是否科学。有效，方向是否对头。只要根本问题抓住了，其它操作性的问题就可以有的放矢地去认真对待、解决，因噎废食肯定不是明智的选择。
那么，如何保证资产运营机构切实履行责任，规范运作，实现国有资产运营的整体战略目标？关键是要建立一套完善的管理监督体制。一是要解决好出资者进入企业的问题。国资委作为国有资产的所有者代表和授权经营机构的出资人，应当对选择确定授权经营机构的经营管理人员负有责任。授权经营机构被授权行使省属企业国有资产出资人职能，就应当享有资产受益、重大决策、选择管理者等权力；而且它既
然对授予其经营的国有资产负有保值增值责任，按照权、责、利相统一的原则，也要相应行使选择所运营资产的经营管理者的权利。因此，在党管干部的原则下，应根据管资产与管人相结合，权、责、利相一致的要求，合理确定有关经营管理人员的选择权限和程序：政府只负责授权经营机构经营管理人选的确定；授权经营范围内国有资产控股、参股企业的经营管理者，应由授权经营机构根据股权行使选择的权利。但 上一页 [1] [2] [3] 下一页 |