| 94年的《农村五保供养工作条例》等，而且这些规定大多没有规定具体实施细则，各地各有做法，极不统一，这对农村人口占总人口71％的中国来说是极不相称的。可以这么说，目前中国的社会保障制度是不完整的，对农民是不公平的。因此政府要在社会保障领域中体现公平就必须在农村中多下工夫。有人会以我国经济资源有限为农村社会保障改革滞后推托，其实经济资源有限在任何一个国家都存在，尤其在人口迅速增长的今天，问题的关键在于如何分配这一资源。过分强调经济资源对社会保障制度的影响会转移我们现有社会资源分配与再分配的注意力，并且妨碍我们建立一套公平的、规范的、有各种不同社会阶层利益代表参与的政治运作程序来实现资源的合理分配。也有人会认为土地是农民的一个最好的保障，那么，如果说在1978年农村实行联产承包责任制以前，农民还可以通过社队为基础的集体经济制度而获得集体保障，其中还包括效果颇为有效的“合作医疗”，那么，实行联产承包责任制后，原有的以社队为基础的集体经济瓦解，农民又陷入了单一的传统家庭保障的境地。虽然说，这两个阶段有一个本质的区别是农民拥有了国家给予的土地使用权而获得了土地保障，但是市场经济在带给农民收益的同时，也使农民的生活风险越来越高，日常出现了土地“虚化”的现象，而且由于集体化制度解体并不彻底，土地使用权虽然归个人所有，但其所有权仍由集体继续持有，一种制度安排使土地的使用权带有内在的不稳定性，并减少了农村中具有合理回报率的投资途径。其后果是，农民的储蓄和投资得不到适当回报，因此，我们不能单纯地以“土地保障”作为理由，而将农村的社会养老问题抛在脑后。政府在社会保障制度中要主持公平，就应该从“城市优先，工业优先”的非平衡发展战略逐渐转变过来，消除在社会保障中按照干部—全民—集体—个体—农民的顺序递减的趋势。只有广大农民得到了保障，我们才有权力谈公平。政府应该确实地看到农村社会保障制度建设的迫切性，为我国建立一完整的社会保障体系而努力。
（3）“小政府，大市场”要依据不同的社会保险项目而定。举例来说，从企业补充养老保险的资金营运来看，可供政府使用的管理手段十分有限，无非是税收优惠、立法保障、财政和法律手段。然而由于企业补充保险发展变化很快，所以政府必须积极了解其发展动向，这样才能使有关的立法和政策适应发展的需要。政府应注意培育市场，凡是与效率有关的应交给市场去运作，正如路德维希·艾哈德所说“争取和保障各项福利的最有成效的手段就是竞争。仅仅依靠竞争，就可以让经济发展使每个人尤其是作为消费者的人受益，而且可以让并非直接由于生产力提高而出现的所有优势都得到发挥。”政府主要起到一个主持公平的作用。但市场提供的服务是不能完全替代政府提供的服务的，这在医疗保险市场体现得很明显，笔者不主张在这个市场上引入过多的市场机制，因为医疗市场是特殊的信息不对称的市场，而且关系到全体国民的身体健康，政府应体现更多的关爱精神。英国在社会保障改革中，本想减低劳动成本，但结果适得其反。原因在于雇主需要支付额外的养老金和医疗保险，而私营医疗保险比公共医疗保险昂贵得多，还有大量的雇主承担不起这些福利负担，结果造成了一部分没有职业保障的人生活水平下降，社会出现了分化；美国的医疗保险费尽周折，虽然克林顿政府执政当年就信誓旦旦地要将医疗保险进行大幅度改革，但其国民的平均寿命却低于其他的发达国家，原因也在于过多地引入市场机制，过分地依赖商业保险。因此，即使目前国际上的社会保障改革很强调市场的作用，但也应视不同的项目来定，这也是我国社会保障改革应注意的问题。
三、结论
诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·E·米德的论述作为本文的结论最恰当不过了：“对于一个美好的社会，我们需要经济学、伦理学和政治学的结合：首先，从经济上看，在市场上是亚当·斯密的自私自利；其次，需要从伦理上研究公平，以指导居民在不同的政府政策之间形成偏好；第三，需要一些普遍的政治规则，根据这些规则，从上述政策的相互矛盾的看法中，投票做出选择。” 邓大松 方晓梅
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