因此，从构建权力制约和监督机制的角度看，重要的就是在拥有国家权力的政权机构之间形成有效制约和监督格局。在我国政治体制下，首先就应使人大权力落到实处。而立法型审计体制改革，从监督制度创新的意义看，一是可配合和落实人大监督权力的实施，有利于人大对政府公共权力运用上的制约和监督。二是可进一步提高具有法律和权力保障的审计独立性，增强审计机关实施权力监督的力度和客观公正性，即审计机关可直接以最高权力机关的机构出现，以人民监督权的名义，更加理直气壮地依法行使审计监督权，积极发挥人大和审计监督在国家财政预算领域防止和纠正重大失误和违法违规行为的重要作用，并促进高效廉洁行政机构的建立。三是积极推动民主政治建设，结合人大监督方式，审计机关可积极推行和完善审计公告制度，以更加透明和公开的方式，对一些以权谋私、权钱交易的典型案件适时进行揭露，不断增强审计结果的透明度，让社会公众通过对审计结果的关注，参与到对权力的监督制约中来。

　　总之，审计监督在政府“体外”的制度安排，是与党的“十六大”加强审计监督的初衷相一致的，是监督权力和治理腐败的更有效的制度安排。

　　六、改革的程序公正意义

　　程序概念是与实体概念相互依存的。实体一般是关于事物的本质、职能、作用等内在属性的规定性，而程序是关于事物外在属性的规定性[5].像立法权力（实体）和议事规则（程序）之间，公民的民主权利（实体）和公民民主权利的实施规则（程序）之间的关系就是实体和程序关系的体现。之所以要重视程序公正，一个重要原因是因为实体公正是通过程序公正来实现的，程序具有自身的独立价值，只要保证程序的公正，实体的结果就便于达到公正。程序公正为我们认识立法型审计体制改革提供了一个新的视角。

　　人大监督的实体公正主要体现在反映人民监督意志和实现人民当家作主上。程序公正对于人大监督的意义在于，人大监督一旦依照程序进行，无论是程序参加者还是外界的什么力量，都难以左右程序的运行。随着程序过程向前推进，人大监督实体公正则一步一步地得到实现。程序公正中最重要的问题是如何确保决策者和监督者的素质和如何提供充分的信息以资判断。针对人大对监督对象的了解和监督缺乏组织支持和有效方式的问题，进行立法型审计体制改革，对于人大在充分的信息基础上及时、准确了解国家财政资金的运用情况以及行政机关和行政官员违法违纪、滥用职权和产生腐败的情况有十分重要的辅助作用。人大常委会、常委会委员和人大代表均可借助可信的审计报告实施法律所赋予的各种监督措施和手段，在完善人大监督程序过程中也就大大提高了人大监督实效。

　　同时，审计监督也可结合人大监督程序和手段，比如借助人大听证和质询制度，由监督对象、监督者和利害相关人进行公开质证和辩论，以透明、直接的方式听取各方面的意见，这就更加保证了审计监督的民主性和公正性，其结果也会大大提高审计监督的实效，从而使审计监督本身所赋有的监督国家财政资金和国有资产安全、完整和有效的实体公正得以实现。还有，在审计问题的处理与审计结果的披露上，由于政府实行首长负责制，所以政府首长个人对审计工作包括审计问题的处理与审计结果的披露上有相当大的决定权，这其中难免就会受到个人意志和暗箱操作等人为因素影响，审计监督的实体公正由此会受到冲击。而人大的工作方式是按民主集中制原则所设计，个人无权集体有权，有时个人要对政府工作实施监督或者要对审计问题做出决定是不行的，要有常委会集体行使，这就在很大程度上避免了个人意志和暗箱操作问题，以程序公正来促进实体公正的实现。

　　七、改革与审计工作效率和效果

　　立法型审计体制改革会使审计机关失去行政处理权，因此有人怀疑改革后的审计工作效率。实际上，在立法机关设置审计机关本身就不是以提高效率出发的，而是从权力制衡原则出发，督促和保证政府行政机关能公正廉洁地行使人民所赋予的行政权力。这也是任何国家设置立法型审计机关的普遍目的，其意义是深远的。另外，看效率，但更要看效果。改革后的审计工作尽管可能在人大严格的程序性规定下似乎显得不如在政府体制下那么快速便捷，但在严格的程序控制下，披露与处理问题的过程是公开和有序的，实际效果反而会更好。程序公正实现的结果是相应财政错弊的减少。而在行政体制下，工作快速便捷的前提必须是掌权者或行政执法者自己首先能够客观、公正、守法。否则，便会走上自己的反面：独断和轻率。而审计工作也会出现无序和人为干扰的状况。一些问题会久拖未决甚而不了了之。九届全国人大财经委副主任厉以宁说过，“制衡即使降低效率，但也是为避免更大的损失而必须付出的代价。因此监督、制衡非但不会降低效率，还可以保证效率。”[6]

　　关于审计处理权，人们的争议也比较大。如果审计监督的主要对象是大量微观层次的国有企业，那么拥有处理权对于审计机关来说就很必要而且也很重要。但如果审计监督的对象是政府及财政预算，那么审计有没有处理权就不是问题的关键（实际上审计机关也难以去处理了）。关键在于审计机关能否拥有足够的符合法定程序的调查权，能否真正地做到独立、客观、公正地去审查问题、弄清事实和暴露问题。如果能真正做到这点，审计工作就尽到自己的职责了。至于处理问题或如何处理，严格地讲应该是政治家们或审计报告利用者们的事，他们会根据法规上的、组织上的、惯例上的、行政上等方面的因素和标准对审计结果进行反映和处理。而人大对独立的审计监督提供了程序和制度上的有利和有力保障。同样，对于人大来讲，重要的也不是去处理问题，它毕竟不是行政机关，而是通过对审计所查出来的问题进行质询、听证、讨论、调查等公开化、透明化的程序以及使审计结果和利用社会化的方式，形成对行政机关或有关责任人更全面的制约与监督的局面。这种对政府或有关责任人行政权履行状况给予的公开化评价，实际上就是人大最有力的处理问题的方式。这种方式关键在于它是程序性和透明性的，大大降低了暗箱操作。

　　如果这样坚持下去，审计监督防微杜渐的作用就会慢慢显现出来。形成程序化和制度化的效果后，审计机关才会真正从真实性和合法性审计中摆脱出来，把工作重点转移到绩效审计上来，这种转移不是人为或强加所能奏效的[7].

　　[参考文献]

　　[1]杨肃昌，肖泽忠。试论中国国家审计“双轨制”体制改革[J].审计与经济研究，2004（1）：59.

　　[2]项俊波。国家审计法律制度研究[M].北京：中国时代经济出版社，2002.

　　[3]利群。正确认识国家权力机关的监督[J].人大研究，2001（9）：23.

　　[4]文硕。世界审计史[M].北京：中国审计出版社，1990.

　　[5]谷口平安。程序的正义与诉讼[M].王亚新译。北京：中国政法大学出版社，1996.

　　[6]厉以宁。监督制衡是加强中国民主建设重要一步[EB/OL]

　　[7]杨肃昌。中国国家审计：问题与改革[M].北京：中国财政经济出版社，2004.

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