| 成的过程中缺乏必要的博弈，就很难制定出适合各个地方实际需求的税权制度，因而无法达到制度供给与需求的均衡。缺少一致同意的制度很可能与地方政府的利益不一致，地方政府将不按这些制度规范自己的行为，由此导致地方政府做出与中央政府实施的制度相背离的行为举动，出现税收上的地方保护主义。这种制度变迁过程必然对税收竞争产生影响，成为税收竞争滋生的土壤，甚至强化了税收竞争的异化。同时由于新的制度体系缺乏配套设施，在实施过程中出现许多漏洞，从而给税收竞争中的人或组织以可乘之机。由于新旧体制的转轨过程中带有许多对既得利益的保护，如税收返还政策，容易导致制度实施尺度的不平衡，而这种不平衡损害了制度规则的权威性和公平性，大大降低了制度控制效果，增大了税收竞争异化的可能性。面对新制度实际运行过程中的种种问题，中央政府为维护自己在制度变迁中的既得利益，对改善地方政府财政状况缺乏积极性，因此，为了维持现有制度体系的运转，只能默认地方政府出于自身利益而进行一些制度外供给行为的存在，这进一步助长了地方政府之间的税收竞争。
四、制度创新与税收竞争规范
分税制框架下出现税收竞争是必然的，相对于现阶段税收竞争恶化与异化，笔者认为，当前的政策不应只看到由税收竞争不规范带来的各类问题，而力图消除各级政府间的税收竞争行为，应力求构建一个规范的税收竞争模式，提升我国财税体制运行效率。规范的税收竞争就是一切税收竞争行为都在制度框架内。只有规范的税收竞争才会有稳定的税收竞争，才会有适度的税收竞争，最终才会有有益的税收竞争。现阶段应以推进税权制度的改革和完善为突破口，构建法治化、规范化的税收竞争制度框架，为有序税收竞争的形成创造条件，引导国内税收竞争从无序走向有序，从失范走向规范。
（一）建立稳固的税收立法分权制度，规范中央与地方的税收分权关系
鉴于中国的历史传统和目前法制不健全、地方政府经济管理经验不足等方面的原因，在税收立法权的划分中还需进一步明确中央的主导地位，但中央集权的根本目的不在于集权，而在于保证全国整体经济发展的规范性，提供良好的税收竞争外部环境。随着社会主义市场经济体制及分税制财政管理体制的逐步完善，赋予地方适当的税收立法权，以克服中央高度集权的不利影响，在统一地方财权与事权的前提下，规范地方收入行为，有效配置财政资源是有积极意义的。
（二）细化和完善税收征管制度，合理划分国税与地税税收职责，强化依法征税
当前，税收竞争异化主要是税收征管的体制因素造成的。应进一步完善税收征管的各项分工及相关法规，明确国、地税机构职责，尽可能缩小多机构征管中的真空地带与扯皮现象。继续推进税收征管与稽查的职能分离与机构分立，强化税收稽查职能，设立统一的稽查机构来监督国税与地税的税款征收。为消除地方政府对税务行政的干预，可考虑按经济区域设立税务机关的可能性，在实施上可从国税机构试点进行。要通过税收过程的具体立法来防止税务机关的过度自由裁量。同时还要注意税收收入计划与税收法律脱节的问题，应通过废止盲目税收收入计划来实现税款征收活动的法制化，将税款征纳活动完全建立在税收法律基础之上。
（三）推进税收司法制度创新，加强税收竞争的外部约束与协调
司法权受地方的干预乃至控制所蕴含的是一种制度性弊端，只有进行司法制度创新，才能消除因制度性缺陷导致的税收竞争异化。可考虑设立独立的税收司法体系来强化税收的司法监督，如设立税收警察队伍或设立专门的税收法院。
（四）改革和完善转移支付制度，促进规范的税收竞争
转移支付制度的目的在于实现适度的转移支付，因为如果不搞转移支付制度，税收竞争会加大地区间差距，导致税收竞争异化的产生；相反，如果转移支付力度太大，导致地区间财政能力完全均等，在削弱地方政府税收竞争积极性的同时，亦会削弱地方政府自主获得财政收入的积极性。因此，一方面，要维持地区间一定的财政能力梯度；另一方面，不能将将财政能力差异搞得太大以至于影响地区间的平衡发展。实践中，在用“因素法”替代“基数法”实行科学的纵向转移支付制度的同时，应加快横向转移支付制度的研究、设计与实施。
（五）巩固税收竞争的制度成果，积极推进新一轮税权制度创新
税收竞争是优质制度的发现机制，当竞争过程中发现了良好的税权制度，就需要将其成果加以具体化和固化，使各层次的政府能够共享优质的公共政治制度，也使各地的社会公众能够从税收竞争中享受到优质的公共服务，在较为公平的税收环境下以较低的成本从事投资及相关经济活动。当前，第一阶段的财政税收制度改革的适应性效率已经递减，新一轮的制度创新工作迫在眉睫，这是由于制度收益的边际收益递减规律所决定的。在新一轮的制度创新过程中，要强调地方政府在国家税权制度创新中的作用，要赋予地方政府有一定的创造新的制度规则的自主权。地方政府同各级微观主体之间有着更为直接的联系，因而有着更广泛的制度创新信息，从而使得地方政府制订的税收制度规则有直接的现实性和针对性。
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